Dossiers sur la fonction publique

Idées reçues, raisonnements tronqués, comparaisons abusives émaillent et polluent constamment, en vagues désordonnées à la surface d'une profonde ­méconnaissance des réalités institutionnelles et territoriales, un débat essentiel sur un thème majeur. À l'orée du XXIe siècle, après 25 ans de décentralisation hésitante et parfois crispée, succédant à une très longue tradition, autant sinon plus culturelle que politique, de centralisation exacerbée, quelle doit être l'architecture des pouvoirs publics en France au sein d'une Europe dont presque tous les État se sont fortement ­régionalisés ?
Quels pouvoirs publics, aux niveaux national et territorial ? Quels mandats et quelles missions confier aux élus du suffrage universel direct, de la commune à l'État ? Quelles institutions conserver, moderniser, supprimer ? Où, comment et pour quoi faire ?
Jugements hâtifs, positions partisanes, splendide isolement hexagonal abondent. Certes, les solutions ne sont pas évidentes. Mais leur élaboration implique au minimum de ne pas les ancrer dans des analyses erronées conduisant à des propositions de ­réforme inadéquates ou inefficaces.
Pour élever le débat, levons 7 erreurs ­majeures trop souvent assénées et martelées.

1 La France souffre du mille-feuille territorial

« Nous ne pouvons pas continuer avec un mille-feuille de collectivités dont le rapport coût/efficacité, surtout en période de crise, n'est pas acceptable. »
Frédéric Lefebvre

Cette formule rend gourmands les journalistes peu compétents et les politiques trop jacobins. Faisons la monnaie de cette ­expression afin de distinguer les vraies difficultés des fausses réalités.
Certes, il eut été préférable de créer les 47 grands départements conçus par Michel Debré en 1949 ou de retenir l'idée des 10 régions, avancée par François Perroux, de fusionner les communes en 1971 par application de la loi Marcellin, de choisir entre le département et la région ainsi que le préconisait Valéry Giscard d'Estaing en 1975, puis de concrétiser les propositions du rapport « Vivre ensemble » de 1976-1977. Mais, évacuées ou avortées, ces réformes n'ont pas eu lieu et le nouveau dessein politique impulsé par la décentralisation en 1982 a dû s'inscrire dans le dessin institutionnel et géographique d'une France locale conçue et structurée pour servir au mieux l'omniprésence de l'État. De ce passé, faire ­table rase est impossible.
Impossible et inutile, car les problèmes fondamentaux qui affectent structurellement l'administration territoriale française depuis plus de 20 ans n'ont pour origine ni l'empilement des niveaux de collectivités, ni la taille des départements ou celle des régions.
L'empilement ? Tous les pays qui nous environnent ont trois niveaux de collectivités. Mais certaines sont spécialisées, et les ­régions ou collectivités assimilées exercent en général en lieu et place de l'État la tutelle et le contrôle des autres collectivités locales. Par ailleurs le tissu commun a été depuis longtemps restructuré, les EPCI ne foisonnent pas à l'excès et l'État central n'y est pas l'alpha et l'oméga de toute orientation, de toute décision et de toute réalisation.
Des régions trop petites ? Peut-être parfois, mais ce n'est pas essentiel : le territoire des régions belges n'est pas immense, certains Länder allemands sont moins vastes et moins riches que nombre de nos régions, toutes les régions d'Autriche sont plus petites. L'État du Maine aux États-Unis a moins d'habitants que le Val-de-Marne et 40 États américains ont moins d'habitants que l'Ile-de-France. Enfin, l'Écosse n'a que 5,4 millions d'habitants. Et le même raisonnement vaut pour les ­départements, des plus riches comme celui des Hauts-de-Seine aux plus dépeuplés comme l'est la Creuse...
Alors que faire ? Succinctement, en s'en ­tenant aux grandes lignes directrices :
- restructurer le tissu communal, non en multipliant les structures fonctionnelles et techniques, mais en réorganisant l'échelon démocratique qu'est le conseil municipal élu au suffrage universel direct (cf. le point sur l'intercommunalité) ;
- caler les cartes départementale et régionale sur les réalités économiques et ­sociales en abandonnant la solution typiquement française d'un découpage territorial uniformément et faussement égalitaire. Les petites régions pourraient ne pas comporter de départements, les grandes agglomérations pourraient absorber les responsabilités actuellement dévolues aux départements ;
- créer de véritables blocs de compétences confiant de véritables responsabilités de définition et de réalisation de politiques publiques à chaque niveau, en appliquant enfin le principe de subsidiarité ;
- mettre fin aux doublons et aux doubles emplois qui existent principalement entre l'État et les collectivités locales et non ­entre celles-ci ;
- conférer aux régions une capacité normative de niveau réglementaire permettant une application adaptée aux réalités des textes législatifs.

2 Il faut plus d'intercommunalité

« En matière d'intercommunalité [...], le gouvernement se fixe trois objectifs : la couverture intercommunale intégrale du territoire [...], la rationalisation des périmètres des structures intercommunales [...], l'approfondissement de l'intercommunalité [...] »
Brice Hortefeux

Fausse solution adoptée depuis janvier 1959 pour résoudre les problèmes posés par l'émiettement de la carte communale française, le développement de l'intercommunalité présente de gros inconvénients, ­aggravés depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement » :
- aux 36 793 communes se sont ajoutés 15 688 syndicats et 2 601 communautés d'agglomération ou de communes à fiscalité propre. La France est dotée du réseau le plus « encombré » de structures (55 802), uniquement investies de la mission de gérer les actions publiques de proximité au service des habitants : arithmétiquement, en moyenne statistique, une structure communale ou assimilée pour 1 154 habitants ! Chiffre absurde, mais pas plus que la réalité ;
- les effectifs des EPCI sont passés, ­entre 1980 et 2006, de 170 501 agents à 420 868 (+ 250 000) sans pour autant que diminuent à due concurrence les effectifs des communes (+ 323 000 agents au cours de la même période) ;
- cette superposition des structures crée souvent des phénomènes de polysynodie, des dysfonctionnements et, en règle ­générale, des doublons générateurs de surcoûts ;
- enfin le dédoublement institutionnel ainsi créé (la commune comme entité politique, l'EPCI comme organe fonctionnel) accroît tout à la fois l'irresponsabilité des élus et l'illisibilité démocratique des responsabilités locales pour les citoyens.

Il aurait mieux valu refondre la carte communale en transposant la loi PLM à l'échelle de la France : un conseil municipal, des conseils d'arrondissements pour les petites communes agrégées en une nouvelle entité unique. Au lieu de cela, le projet de réforme des collectivités locales prévoit de généraliser à l'ensemble des communes la formule des EPCI, d'une part, et, d'autre part, de créer deux nouveaux niveaux intercommunaux, les métropoles et les pôles métropolitains.

3 Les collectivités ne savent pas réduire leurs effectifs

« Les collectivités territoriales ne peuvent plus continuer à créer plus d'emplois que l'État n'en réduit. »
Nicolas Sarkozy

On impute faussement à la décentralisation la croissance de l'emploi public enregistré au cours des deux dernières décennies. Et on en déduit un jugement fort critique sur la gestion des élus départementaux et régionaux affectataires des compétences transférées par l'État. Or, si le constat brut est exact (+ 1 275 571 agents publics ­entre 1980 et 2006), l'analyse est fortement erronée. N'ayant rien à voir avec la décentralisation, les effectifs de la fonction hospitalière ont augmenté de 42 % (+ 282 789) et ceux de l'État, alors même qu'il transférait compétences et agents aux régions et aux départements, de 16,16 % (+ 351 271).
Quant à la fonction publique territoriale, responsable de la moitié de la croissance des effectifs publics depuis 25 ans (+ 651 501 agents, soit + 62,8 %), là encore la décentralisation n'est pas à incriminer : + 19 000 agents au niveau régional et + 45 000 dans les départements contre + 325 000 dans les communes et surtout + 250 000 dans les EPCI !
Aussi l'augmentation des effectifs territoriaux due à la décentralisation n'aura été, ­depuis 1981, que de 10 % des effectifs territoriaux, ce qui correspond à peu près aux effectifs nécessaires pour définir et gérer les politiques publiques transférées (éducation initiale, aide sociale, équipements routiers, formation professionnelle). Quant à la croissance des effectifs au niveau communal, sa cause principale est la mutation des demandes des citoyens : aides sociales, ­développement des crèches et des cantines scolaires, accroissement des équipements sportifs ou culturels, embellissement et fleurissement des villes...
In fine, la palme de la mauvaise gestion ­revient à l'État, dont les effectifs ont globalement été fort peu sensibles à la décentralisation, distinction qu'il partage avec l'ensemble « EPCI » dont la structure en personnel a été bien souvent désordonnée et coûteuse.

4 Les collectivités dépensent toujours plus

« Il faut modérer la dépense locale, c'est indispensable. »
Éric Wœrth

Certes, les budgets des collectivités locales ont singulièrement augmenté depuis le lancement de la décentralisation en 1982. À cela, quatre raisons, fondamentalement différentes, qu'il ne faut surtout pas amalgamer au risque de déboucher sur une critique sans fondement :
- les transferts de compétences de l'État vers les collectivités, soit n'ont pas été intégralement compensés financièrement (effectifs des personnels ATOS transférés par l'État insuffisants pour permettre un bon fonctionnement des collèges et des lycées), soit ont connu une croissance automatique de leur coût, compte tenu de la nature de la ­politique publique ou des modifications ­législatives décidées par l'État (RMI puis RSA, accueil des handicapés, personnes âgées, nouvelles normes...) ;
- la volonté des élus de rendre un meilleur service aux citoyens ou aux usagers, ­volonté légitime rencontrant les souhaits de la population (TER, réseau routier, formation professionnelle, investissements universitaires...) ;
- le développement de nouvelles politiques correspond à la mutation des données économiques, sociales et psychologiques ayant affecté la société au cours du précédent quart de siècle : environnement, innovation, recherche, nouvelles technologies, aides aux chômeurs, orientation des jeunes en difficultés... ;
- la prise en charge du financement de près des trois quarts des investissements ­publics civils annuels en lieu et place de l'État (35 Md d'euros en 2008 contre seulement 13 Md d'euros pour l'État - le rapport était inverse en 1980) dont la réalisation, malgré certaines dérives coûteuses mais peu nombreuses, permet conjointement de développer ou d'améliorer les équipements publics et de soutenir l'activité des entreprises.

Qui peut imaginer se passer des services et des équipements de toute nature à la charge des collectivités locales et au profit des ­citoyens ?

5 L'État donne déjà beaucoup aux collectivités

« La vérité, c'est que l'État s'endette pour apporter les financements aux collectivités. »
François Fillon

Cette affirmation laisse rêveur car nul n'ignore les motivations politiques et techniques ayant entraîné, depuis le milieu des années 1980 une importante augmentation des dotations de l'État aux collectivités ­locales, près de 70 Md d'euros en 2009.
Elles sont toutes mécaniquement le produit de décisions dont aucune ne relève d'une ­démarche caritative puisque toutes répondent à la nécessité de dédommager les collectivités des conséquences financières ou fiscales des décisions prises par l'État à son profit politique ou budgétaire :
- la dotation globale de fonctionnement est le résultat de la suppression de la taxe ­locale (encaissée par les communes) du fait de la généralisation de la TVA (encaissée par l'État), après diverses péripéties et en ­tenant compte de nombreux ajustements ;
- les différentes dotations générales de ­décentralisation sont censées compenser les charges supplémentaires des collectivités entraînées par les transferts de compétences intervenus depuis 1983 ;
- le Fonds de compensation de la TVA rembourse logiquement aux collectivités l'impôt illogiquement réglé à l'État sur les ­investissements qu'elles ont financés, et encore ce dispositif ne s'applique-t-il qu'aux investissements et qu'aux sous-investissements dont elles ont la maîtrise d'ouvrage ;
- les compensations d'exonération fiscales ou de dégrèvements sont la stricte résultante des décisions législatives de l'État dans le domaine fiscal lorsqu'elles affectent négativement les ressources des collectivités locales sans modifier leurs obligations et leurs charges.

Nous n'en sommes plus, en effet, aux temps heureux des années Pompidou ou Chaban-Delmas, où les collectivités bénéficiaient des largesses d'un État riche, sous forme de subventions d'équipement et de prêts bonifiés.

Pour l'avenir, plutôt que de développer des arguties où l'État serait tout à la fois vertueux et généreux, à son détriment et au profit des collectivités, il serait préférable de refondre l'ensemble de la fiscalité française, nationale comme locale. Il s'agit de permettre à chacun des niveaux de responsabilités dirigés par des élus du suffrage universel direct (État, régions, départements, communes) de disposer des ressources d'origine fiscale nécessaires à l'exercice de ses missions. Telle n'est pas la situation actuellement : à l'État, les ressources des grands impôts nationaux productifs ; aux collectivités locales, le produit peu dynamique des « quatre vieilles » dont ce même État s'est progressivement dessaisi au fur et à mesure de la création de modalités fiscales plus productives (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, TVA).

6 Il faut supprimer la taxe professionnelle

« La taxe professionnelle est un impôt imbécile. »
François Mitterand, Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy et bien d'autres.

Est-il logique et démocratique de vouloir exonérer les entreprises du financement des services et des investissements locaux dont elles bénéficient, qu'il s'agisse de leur cadre de vie ou de celui de leurs salariés ? Et cela, au prétexte que la taxe professionnelle handicaperait leur dynamisme et leur compétitivité, alors que ce dynamisme et cette compétitivité ne souffrent pas de l'existence d'un impôt local payé par les entreprises dans tous les pays qui nous entourent !
Tel est pourtant l'objectif du projet de loi relatif à la suppression de la taxe professionnelle. En effet, alors que cet impôt constitue une ressource essentielle pour les collectivités locales (43,9 % du produit des 4 taxes locales) et la seule de nature dynamique car liée à l'évolution économique, alors que l'État, en conséquence des nombreuses réformes ­depuis 1989, en règle déjà 24 % du produit attendu (plus de 7 Md d'euros sur 29,6 Md d'euros) à la place des entreprises, ce projet de loi propose la création de deux nouveaux impôts locaux dont le produit total atteindrait seulement 12,8 Md d'euros en 2010, laissant à la charge de l'État le soin de pallier la diminution de l'impôt payé par les entreprises, soit 16,8 Md d'euros.
Si ce texte est adopté, les citoyens supporteront à l'avenir, par l'intermédiaire des compensations aux collectivités locales versées par l'État, 57 % de l'impôt local dû par... les entreprises ! Soit 81 % des impôts locaux ­directs. Belle traduction du principe d'égalité républicaine devant l'impôt ! Impôt logique et démocratique, dans son principe, la TP ne devrait pas être supprimée, même si sa ­réforme (égalisation géographique des taux comme des produits, modification des bases et des assiettes pour répartir son poids de manière plus uniforme sur l'ensemble des secteurs économiques) s'impose depuis longtemps, ce dont tout un chacun convient.
Taxer l'activité économique n'est pas imbécile, pas plus qu'assujettir à l'impôt les ­ménages. Est imbécile en revanche la suppression de cette taxation dont il est possible de corriger, par une réforme adéquate, les défauts ou les excès.

7 Les collectivités alourdissent la dette publique

« Nombre de collectivités croulent sous le poids de la dette. »
Le Point, 29 octobre 2009

Déformation de la réalité et perversion du jugement marquent la question de l'endettement des collectivités locales, fondamentalement différent de celui de l'État qui handicape, lui, lourdement l'avenir de la France.
Globalement, 1 200 Md d'euros pour l'État (plus de quatre fois son budget annuel) et moins de 120 Md d'euros pour les collectivités locales (67 % du budget annuel de l'ensemble des collectivités locales : dix fois moins !). Chaque année, l'État rembourse 114 Md d'euros de capital emprunté contre seulement 13,8 Md d'euros pour les collectivités locales. Financièrement le recours à l'emprunt s'est élevé à 165 Md d'euros pour l'État en 2008, les collectivités locales n'accroissant l'encours de leur dette que de 8 Md d'euros. Budgétairement, l'État connaît un déficit structurel (52 Md d'euros en 2008 et plus de 120 Md d'euros en 2009) alors que les collectivités sont législativement tenues à l'équilibre budgétaire.

Quant aux intérêts de la dette, qui s'élèvent en 2009 à 54 Md d'euros pour l'État (presque autant que le produit de l'impôt sur le revenu), leur créance impose à l'État d'emprunter pour les rembourser, processus de « cavalerie » budgétaire interdit aux collectivités locales.

Économiquement, surtout, la dette de l'État et son recours à l'emprunt permettent seulement de régler des dépenses de fonctionnement du passé alors que le ­recours à l'emprunt des collectivités ­locales est une modalité de financement d'investissement soutenant le développement économique du présent et organisant l'avenir. Ainsi, contrairement aux idées reçues, la « dette » des collectivités contribue au développement économique, sous-tendant fortement l'activité des ­entreprises, et à l'aménagement harmonieux du territoire