Les définitions de la fonction publique

Alors que le CIV vient à nouveau d'être repoussé, Xavier Darcos, ministre du Travail vient d'annoncer que le gouvernement prévoyait de réformer en 2010 la géographie prioritaire de la politique de la ville. Cette annonce sans surprise suit la publication en septembre 2009 du rapport du sénateur Pierre André et du député Gérard Hamel. Les deux parlementaires recommandent à terme la suppression des CUCS et des ZUS. Voilà l'occasion de revenir sur les enjeux sous-jacents de cette réforme et les scénarios possibles pour les collectivités, à court et moyen termes.

e 1996 à 2008, une géographie évolutive

Décidé en 1996, dans le cadre du Pacte de relance pour la ville, le périmètre des zones urbaines sensibles, des zones franches urbaines et des zones de revitalisation urbaine n'a guère changé depuis, même si le nombre de ZFU est passé de 85 à 100 en 2006, après les émeutes urbaines de 2005(1). À ces trois zonages se sont ajoutés de nouveaux dispositifs avec leurs quartiers éligibles et considérés comme prioritaires : en 2003, les opérations de rénovation urbaine, avec l'ANRU, puis, en 2007, les Contrats urbains de cohésion sociale, à la géographie élargie et, en 2008, les 215 quartiers prioritaires du Plan espoirs banlieues.

Rapport André/Hamel ou comment réduire le nombre des zonages

De manière assez prévisible, le rapport parlementaire André/Hamel propose à l'État de réduire les zonages de la politique de la ville en supprimant progressivement les périmètres des ZUS et des CUCS. Il est préco­nisé, en revanche, de maintenir jusqu'à leur terme les ZFU et les opérations ANRU, à l'horizon 2011/2013. Le rapport soumet également l'idée de contrat de territoire consolidé et transversal à l'échelle de la ville, autour du binôme maire/préfet, avec, proposition très attendue, une solidarité nationale concentrée sur les villes les plus déshéritées.
Cinq indicateurs sont ainsi mis en avant pour concentrer les moyens publics sur les sites les plus difficiles : le taux de chômage, la part des jeunes sans qualification, la part de HLM, la part de bénéficiaires de minima sociaux et d'allocation logement et, principale nouveauté, le potentiel financier des communes. Si elle devait être adoptée, cette dernière référence fera débat, notamment avec la réforme de la Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS).

'improbable réforme de la DSU

Dans l'immédiat néanmoins, cela ne semble pas être l'option choisie, puisqu'aucune commune ne perdra de dotation cette année. Les villes considérées comme les plus défavorisées verront même leur montant DSU progresser sensiblement par rapport à 2009. Sur ce dossier délicat, l'État ne semble pas, à ce stade, vouloir ouvrir une nouvelle brèche, après la suppression de la TP. À l'automne 2008, une première tentative de réforme assez peu convaincante avait déjà provoqué une forte mobilisation de toutes les associations d'élus locaux et fait reculer le ministère de l'Intérieur.
Mais il est probable que cette réforme, que beaucoup estiment urgente, soit mise à l'ordre du jour de l'agenda parlementaire, dans le cadre du projet de loi de finances triennal 2011/2013, une fois qu'un débat national aura été organisé, probablement après les élections régionales, tel que Matignon l'a annoncé, lors de la remise du rapport André/Hamel.

Des résultats décevants...

Beaucoup le reconnaissent, le bilan des zonages n'est pas à la hauteur des ambitions qu'ils portaient. Les écarts entre les sites éligibles à la politique de la ville et le reste du territoire ne se réduisent pas, y compris en période de croissance. Ainsi, l'évolution, entre 2004 et 2007, du taux de chômage dans les ZUS et dans les autres quartiers des unités urbaines comptant au moins une ZUS montre même que les écarts s'accroissent pour passer de 1,91 en 2004 à 2,08 en 2007, malgré « l'embellie de 2007 », comme le constate le rapport 2008 de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles.

Rappelons que la loi d'orientation et de programmation pour la ville de 2003 avait fixé cinq années à la politique de la ville pour réduire les écarts entre les ZUS et le reste des territoires urbains, dans cinq domaines prioritaires (habitat, emploi et activité économique, réussite scolaire, santé, sécurité et tranquillité publique) : l'objectif est loin d'être atteint. De surcroît, les chiffres du rapport ONZUS 2009 montrent que la situation dans les quartiers ne s'est pas améliorée depuis les émeutes urbaines de l'automne 2005, faisant craindre de nouvelles tensions sociales.

...malgré des moyens importants

Pourtant, les moyens dédiés à la politique de la ville, notamment au titre de la loi de finances 2009, sont significatifs. Les crédits dits de droit commun mobilisent cette année 29 programmes ministériels, soit 3,56 milliards d'euros, alors que les crédits spécifiques « Politique de la ville » avoisinent 769,26 millions. À cela s'ajoute le montant des exonérations fiscales et sociales liées aux zonages ZUS, ZRU et surtout ZFU, soit 485 millions d'euros. Il faut y ajouter la DSU-CS, soit 1,16 milliard d'euros alloués en 2009 aux « communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées ». Enfin, une Dotation de développement urbain (DDU) de 50 millions d'euros reconductibles a été versée en 2009 aux collectivités les plus fragiles.

Dans cette suite, le rapport parlementaire préconise le rattachement de la politique de la ville au Premier ministre. Les deux parlementaires considèrent en effet que la politique de la ville mérite un ministère de plein exercice rattaché à Matignon, ce qui lui assurerait l'autorité et la cohésion indispensables à sa réussite. Ce rattachement éviterait des positions divergentes au sein du gouvernement, telles qu'on les voit aujour­d'hui sur la réforme des zonages, entre un secrétariat d'État à la Ville plutôt enclin à la prudence et Matignon et Bercy, plus volontaristes.

Des questions encore sans réponse

Le rapport pose plusieurs questions stratégiques auxquelles l'État va devoir répondre, notamment quant aux principes de la réforme de la DSU, qui conditionneront les modifications ultérieures de la géographie prioritaire et réciproquement. De fait, sans révision des indicateurs et critères d'éligibilité à la politique de la ville, le resserrement souhaité de la géographie prioritaire restera à l'état de recommandation.

En outre, si le rapport défend le maintien des programmes et donc du zonage ANRU, il ne s'exprime pas sur la perspective d'un programme ANRU 2, pour l'après 2013, pourtant demandée à plusieurs reprises, par le président de l'ANRU et coauteur du rapport, Gérard Hamel, plusieurs associations nationales d'élus locaux et Fadela Amara.

Par ailleurs, si le rapport ménage prudemment des périodes de transition pour la sortie progressive des zonages, il ne répond pas à la situation particulière des communes récemment rentrées dans les dispositifs, depuis les CUCS 2007 (priorité 2 ou 3) qui connaissent des déséquilibres socio-urbains grandissants et qui pourraient ne plus bénéficier, à terme, de la solidarité nationale.
La question demeure donc : la montée en puissance des métropoles et grandes intercommunalités, prévue par la réforme territoriale, suffira-t-elle à trouver de nouvelles solidarités financières alors que la suppression TP risque de fragiliser les budgets locaux ?

Recentraliser... sans moyens

Cette confiance affichée dans de nouvelles péréquations locales intercommunales contredit l'option, évoquée rapidement dans le rapport, qui verrait l'État se substituer, après consultation des intéressé(e) s (sic), aux villes les plus en difficulté pour lancer des opérations d'aménagement, type opération d'intérêt national (OIN).
Cette tentative de recentralisation est manifeste du mouvement actuel de reprise en main de l'État, que l'on observe avec les négociations sur le Grand Paris, dans le projet de loi de réforme territoriale mais aussi dans les projets de gouvernance de la RATP, voire dans la mise sous tutelle, durant l'été 2009, de la ville de Grigny en difficulté financière. La difficulté aujourd'hui est que ces entailles à la décentralisation s'inscrivent dans un cadre budgétaire contraint, où l'État est surendetté et sollicite les collectivités... tout en leur reprochant de dépenser trop.
Le Premier ministre a annoncé que 2010 verrait s'ouvrir une concertation avec les associations, partenaires sociaux, collectivités... sur la réforme de la politique de la ville, de son financement et de sa géographie prioritaire. Alors que les résultats du Plan espoirs banlieues déçoivent, la réforme des zonages et leur réduction programmée posent la question stratégique de l'avenir des politiques de cohésion sociale, à travers les moyens que l'État se donne pour résorber les écarts territoriaux, restaurer l'égalité, concentrer les efforts sur les sites les plus difficiles et inventer de nouvelles solidarités urbaines.

1. Les trois zonages géographiques prioritaires sont définis par l'article 2 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du Pacte de relance pour la ville (loi dite « PRV »).