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Agir pour prévenir, améliorer la santé et la qualité de vie au travail... dans la fonction publique aussi !

janvier 2014

Les chiffres des baromètres sociaux[1] sur la santé au travail des fonctionnaires, les drames psychosociaux relatés par les médias montrent que la fonction publique se porte mal. Une situation devenue tellement préoccupante dans les différents corps et métiers[2] que, pour enrayer le phénomène, des outils pour la prévention des risques psychosociaux (RPS) se doivent de voir le jour[3]. Dernier exemple en date : l'accordcadre signé le 22 octobre 2013...Avancée ou simple sortie du déni ?

Aujourd'hui : une prise en compte imparfaite des risques psychosociaux dans la fonction publique

Démotivation, dépression, maladie, et donc absentéisme…Les RPS est un sujet sérieux dans la fonction publique.

Dans le secteur public comme dans le privé, le « mal-être » au travail existe. Les dizaines de tentatives[4] ou suicides (26 fonctionnaires à Berçy dont un sur le lieu de travail en 2012[5]) mais aussi les mouvements de protestation[6], ont mis en lumière depuis plus d’une décennie les risques psychosociaux (RPS) dans la fonction publique.

Un mal-être qui ne cesse de croître. Ainsi, selon un rapport du ministère de l'Economie et des finances, 2.940 agents ont exprimé de la souffrance au travail en 2012, une hausse de 13% par rapport à 2011 et de 40% en 3 ans.

Ces risques sont qualifiés de « psychosociaux » car ils sont à l’interface de l’individu (le « psycho ») et de sa situation de travail[7].

Pour l’Institut National de Recherche et de Sécurité (INRS), loin de se résumer au « stress », les risques psychosociaux regroupent : le stress au travail certes, mais également les violences commises au sein de l’entreprise par des salariés ( conflit, brimades, harcèlement moral...), les

violences externes (commises sur des salariés par des personnes externes à l’entreprise), l’épuisement professionnel (ou burn-out), les diverses formes de malêtre, de souffrance, de malaise ressenties par les salariés.

Dans la fonction publique, quatre grandes familles de risques sont régulièrement citées[8] :

la charge de travail, « physique ou cognitive », et les marges de manoeuvre dont les agents disposent pour y faire face, le risque étant d’autant plus élevé que ces marges sont durablement faibles et que l'agent dispose d’un moindre soutien de sa hiérarchie ou de ses collègues (exemples souvent cités dans l'administration centrale, où la surcharge est imputée en partie à la réduction d’effectifs),
les relations de travail, qu’il s’agisse de relations hiérarchiques (exemple « les mises au placard » dans la fonction publique territoriale ), entre collègues de même rang ou entre les agents et les usagers[9] ;
les tensions relatives aux conflits de valeurs entre les attentes de l’employeur et celles des agents, qui renvoient aussi bien aux questions d’articulation entre vie privée et professionnelle (ex. dans les services pénitenciers, l’absence de soutien et de solidarité entre collègues est dénoncée mais également le fait de travailler 8 à 10 jours d’affilée, sans repos hebdomadaire, vu comme un frein à organiser sa vie familiale et personnelle ), qu’au malaise résultant de l’écart entre le travail demandé et ce que le fonctionnaire considère comme étant un travail de qualité ;
enfin, les restructurations, réorganisations, changements de toute nature, qui, « s’ils sont conduits sans anticipation de leur impact potentiel sur la santé, génèrent une insécurité et du mal-être ».

Les risques psychosociaux sont à l’origine de troubles sur le plan psychologique, physique et social avec un impact prévisible plus ou moins grave sur le plan physique pour les agents : fatigue, troubles du sommeil, maladies psychiques, dépression, troubles musculo-squelettiques (TMS), maladies cardio-vasculaires[10], etc. ; et se traduisent dans les services par du désengagement au travail, un absentéisme accru… Ils sont donc à prendre au sérieux.

Bien que le lien de causalité entre le travail et l’état de santé de la personne soit difficile à démontrer devant un juge, les RPS tendent aujourd'hui à s’appuyer sur une base juridique de plus en plus conséquente et précise, même si ce cadre se s’élabore lentement. Dans textes, les RPS ont longtemps été perçus comme faisant partie des autres risques professionnels. En ce qui concerne la prévention, seuls des principes généraux aux risques professionnels ont été définis par la directive cadre du 12 juin 1989. Si l’Organisation Mondiale de la Santé définit, depuis 1946, la santé comme « un état de complet bien-être physique, mental et social, qui ne consiste pas seulement en l’absence de maladie ou d'infirmité », le

législateur pose aujourd'hui une obligation de sécurité de résultats en matière de protection de la santé physique et mentale dans le Code du travail[11].

Mais il aura fallu attendre la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 pour que soit ajouté la « santé mentale » à ce principe. Des obligations de résultats auxquelles les employeurs publics sont également soumis[12]...mais sous réserve des dispositions des décrets relatifs à la santé et à la sécurité au travail.

Aussi, pour permettre l’application effective de ces principes, le Gouvernement de François Fillon et sept organisations syndicales ont ratifié, le 20 novembre 2009, un accord en faveur de la santé et de la sécurité au travail.

De portée très large, il s’applique à l’ensemble des personnels, quel qu’en soit le statut et s'attache à organiser le « développement d’une véritable culture de prévention des risques professionnels dans les trois versants de la fonction publique ». Avec cet accord, la fonction publique a décidé de ne plus ignorer le phénomène.

En 2012, le CNFPT a même lancé une étude sur la prise en compte des RPS par les collectivités territoriales. Conclusion : il faut développer des lieux d’écoute et de signalement, développer la culture managériale.

Reste que les RPS sont encore difficiles à traiter et analyser pour les employeurs.

Encore trop souvent, maires et présidents des collectivités, responsables des ministères viennent à se préoccuper de la problématique des RPS au moment où surviennent des conséquences parfois irréversibles.

C'est donc par la prévention que les conditions propices au bien-être et à la qualité de vie au travail peuvent se faire.

Bien que cela soit difficile à mettre en oeuvre, les acteurs publics ont pris conscience que le travail peut être source de satisfaction, de créativité et d’épanouissement de l’individu...Des circonstances bénéfiques à long terme pour tous.

C'est dans ce cadre que le Gouvernement de Jean-Marc Ayrault a décidé de donner à la prévention une nouvelle impulsion[13]. Un cycle de négociation a donc été conduit entre le 6 décembre 2012 et le 28 août 2013, et a permis la signature (avec 8 organisations syndicales et l’ensemble des employeurs territoriaux et hospitaliers), le 22 octobre dernier, d'un accord sur la prévention des risques psychosociaux dans la

fonction publique. Cet acte fixe un cadre commun à l’ensemble de la fonction publique et entend permettre aux conditions de travail d'être prises en compte à tous les niveaux de responsabilité et dans chaque acte de gestion ou d’organisation des services publics. Se voulant plus efficace que l'accord de 2009, il vise à intégrer durablement la prise en compte des RPS au même titre que les autres risques professionnels dans les politiques de prévention puis d’aller à terme vers des mesures plus larges d’amélioration de la qualité de vie au travail (QVT).

En réponse au mal-être : un plan national d'évaluation et de prévention des RPS ... à décliner au niveau local

Mettre en place un plan d'évaluation et de prévention des RPS dans chaque administration demandera du temps, imposera de pratiquer l'ouverture et la transparence pour comprendre les raisons du mal-être des agents.

L'accord du 22 octobre dernier se décline en 5 axes et 8 mesures. Il est accompagné de deux annexes portant d’une part sur l’octroi de moyens, en termes de temps et de formation, aux membres des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT)[14] et, d’autre part, sur la médecine de prévention.

Première mesure marquant cette volonté d'efficacité et de démarche intégrée : l'accord « engage » tout employeur public à agir. Des obligations, au nombre de 4, qui doivent conduire les autorités à :

» Mener des politiques contribuant à supprimer ou, à défaut, réduire les tensions au travail et les exigences émotionnelles qui pèsent sur les agents ;
Redonner plus d’autonomie et de marge de manoeuvre aux agents et notamment aux cadres ;
Favoriser le dialogue et les échanges sur le travail et au sein des équipes de travail, notamment en donnant aux instances représentatives des personnels les moyens de leur action :
Veiller au respect des règles professionnelles et déontologiques de tous les agents dans le cadre des valeurs portées par la fonction publique ».

Par ailleurs, l’accord du 22 octobre 2013 prévoit la mise en place d’un plan national de prévention des RPS qui se traduira pour chaque employeur par l’élaboration, d'ici 2015, d’un plan local d’évaluation et de prévention des RPS.

Ces plans devront s’appuyer sur une première phase de diagnostic partagé des facteurs de RPS réalisé dès 2014 et intégré dans le document unique d’évaluation des risques professionnels (DU ou DUER)[15]. La phase de mise en oeuvre devra intervenir au plus tard en 2015. L’accord, dans la continuité des engagements des employeurs, insiste sur les points suivants :

participation des agents : à chaque étape du processus de mise en place des plans ;
rôle et place de l’encadrement dans la formation de la prévention des risques psychosociaux : d’une part, les employeurs pourront s’appuyer sur les différents outils méthodologiques (animation, coordination) développés dans le cadre des travaux et cités par l’accord ; d’autre part, la formation tant initiale que continue sera développée dès 2014 ;
rôle des CHSCT : à eux de s’emparer de la problématique. Etant appelés à se trouver interpellés sur des situations individuelles parfois dramatiques, être sollicités sur des plaintes en justice (cas de harcèlement par exemple) ou encore intervenir dans l’analyse des situations de travail, l’accord prévoit que les membres du CHSCT bénéficieront de 2 jours de formation dédiés à la prévention des RPS en 2014 et 2015 dont au moins une journée en 2014.

Les employeurs publics doivent donc s'atteler dès ce début d'année à la préparation des plans d'évaluation et de prévention des risques psychosociaux.

Une tâche ardue[16] car tous n'ont pas sous la main les ressources (financières, humaines et notamment médicales du fait de la pénurie de médecins du travail) ou encore la formation appropriée. Ainsi dans la Territoriale, bien souvent les élus locaux ne sont pas forcément préparés aux responsabilités qui leur incombent : nombre d’entre eux découvrent après leur élection qu’ils deviennent du même coup aussi employeurs, et

qu’ils ont les mêmes obligations en matière de sécurité qu’un chef d’entreprise.

En outre, le calendrier des élections municipales risque de compliquer la préparation des plans de prévention (renouvellement des équipes, des dirigeants et des instances, formations à effectuer...) et de retarder la mise en oeuvre des mesures en matière de RPS.

Par ailleurs, pour que le plan fonctionne, il faudra que les employeurs partent « de situations de terrain », à l'instar de l’expérience menée au ministère de la Culture. Un travail à la loupe que le CHSCT du ministère a décidé en 2009, de mener en équipe pluridisciplinaire.

Pour que l'expérience réussisse, l’un des préalables indispensables a été le respect absolu du secret médical et social, la volonté d'éviter de « stigmatiser tel agent et qu’il soit dénoncé comme étant fragile » et de faire comprendre aux agents que « si une personne ne va pas bien, c’est du côté de l’équipe qu’il faut d'abord aller voir ».

Ce travail a abouti à la signature d’une charte sur les courriels et une journée de formation a été mise en place, afin de donner un socle de

connaissances communes sur cette thématique[17].

Et demain ? La recherche de la qualité de vie au travail

En instaurant une expression directe et collective des agents sur les conditions d'exercice et l'organisation de leur activité, le gouvernement marque une volonté d'assurer le développement d'une véritable culture et de droits relatifs à la santé et au bien-être au travail.

Signe que le changement est en marche : à terme, les plans de prévention des RPS devront être complétés par des plans visant à l’amélioration des conditions de travail, de la qualité de vie au travail (QVT) fondés sur la même démarche de participation des personnels en lien avec les CHSCT et les comités techniques (CT)[18]. Ces plans feront l’objet d’un cadrage national issu d’une concertation dédiée avec les

organisations syndicales. L’accord de 2013 n’est donc « qu’une étape ».

En conclusion de l’accord, les signataires notent d'une part, que la prévention des RPS doit s’inscrire dans une démarche globale de développement d’une culture de prévention partagée par tous.

La compréhension des RPS demande de passer d’une approche globale à une action sur les cultures.

Comme le souligne certains acteurs : « Il faut accepter d’aller négocier sur des situations de travail : qu’on ne nous rétorque pas que tel agent a des problèmes familiaux, qui expliquent les difficultés rencontrées dans son travail.»[19]. Des actions de communication mais également la

formation en matière de prévention leur paraissent donc nécessaires et devront s’adresser au public le plus large possible. L’accord souligne qu’il importe de trouver de nouveaux modes de communication et des espaces de parole (ex à Paris un accord-cadre sur la santé et la sécurité au travail a été signé en février 2012 : le projet prévoit la création d’espaces de dialogue pour les agents afin qu’ils puissent échanger sur leur métier, un comité de médiation pour prévenir les conflits individuels, des formations pour le top management puis pour l’ensemble des

encadrants…).

D'autre part, pour les signataires, l'accord est un pas de plus sur le chemin de la qualité de vie au travail.

A cet effet, l'accord prévoit tout d’abord, que la QVT devra être intégrée dans les objectifs de l’encadrement.

En outre des solutions sont à rechercher dans l’organisation du travail.

Une attention particulière doit porter sur les rythmes, les horaires de travail et les temps sociaux.

Une nouvelle concertation est d’ailleurs programmée à ce sujet jusqu’en février 2014.

Y sont abordées la question des organisations du travail mais aussi celle de l’impact des technologies de l’information, du rôle et de la place des cadres dans la conduite des politiques publiques (responsabilité des employeurs) et, plus globalement, de l’association des agents, du cadre de leur expression tant sur le contenu de leur travail que sur l’organisation de celui-ci.

Un changement et des solutions qui vont probablement prendre du temps pour être intégrés mais qui devraient permettre au final, d'avoir des agents en mesure « effective » d’agir en faveur de « l’amélioration de leurs conditions de travail, de la qualité du travail, de la vie au travail et de la qualité du service public qui en dépend ».

Sandrine BOTTEAU

1 20,9 % des agents territoriaux déclarent (source enquête SUMER février 2013) « ne pas avoir de collègues en nombre suffisant pour effectuer correctement leur travail », et 21,7 % « avoir été victimes d’au moins une

2 Issus de la fonction publique d'Etat, hospitalière ou territoriale (région, département, commune et leurs établissements)…Les emplois/métiers de la fonction publique sont répartis en trois catégories hiérarchiques, où chaque catégorie est elle-même constituée de nombreux corps correspondant généralement aux diverses filières des métiers.

3 Annonce de Marylise LEBRANCHU, ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique le 3 juillet 2012

4 Ex. le 26 octobre 2013, une fonctionnaire travaillant au conseil général de l'Aude a tenté de se suicider , selon les médias, du fait des « pressions » exercées sur ce lieu de travail et « des restructurations mal vécues dans tous les services ». http://www.lindependant.fr/2012/11/14/une-fonctionnaire-tente-de-se-suicider-au-conseilgeneral-deux-cas-precedents,1702077.php

5 Berçy regroupe notamment l’administration fiscale, les douanes ou encore l'Insee, et compte au total quelques 152.000 agents, selon le rapport 2012 du ministère de l'Economie et des finances. Source Capital.fr (17 juillet 2013) http://www.capital.fr/a-la-une/actualites/26-fonctionnaires-de-bercy-se-sont-suicides-en-2012-881083

6 Ex. Le 20 novembre 2013, plus d'une centaine de policiers se sont rassemblés devant le commissariat de Brest pour réclamer une « enquête indépendante », après le suicide d'un collègue la semaine précédente (source : AFP).

7 « Risques psychosociaux et fonction publique : la convergence des problématiques en matière de risques professionnels », Hervé Lanouzière, CFP, juin 2011, p. 13 et s. ; cf. étude du CNFPT de juin 2012 : « La prise en compte des risques psychosociaux dans les collectivités territoriales ».

8 Idem

9 Le harcèlement moral en fait également partie.

10 Rapport du collège d’expertise sur le suivi statistique des risques psychosociaux au travail (Gollac et Bodier) du 11 avril 2011.

11 Livres I à V de la quatrième partie du Code du travail

12 Le Statut général de la fonction publique est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ».

13 « Le gouvernement veut mobiliser les employeurs publics contre les risques psychosociaux », Localtis.infos, 15 avril 2013

14 Suite à l’accord de 2009, afin de développer une culture de la prévention, les anciens Comités d’hygiène et de sécurité (CHS) ont été transformés à l’État et dans la territoriale, en Comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), comme il en existe dans la fonction publique hospitalière et, depuis trente ans, dans le secteur privé. Instances de dialogue et de concertation en matière de santé et de sécurité au travail, ces comités composés de représentants de l’administration (ou de la collectivité territoriale) et du personnel sont dotés de pouvoirs afin de veiller au respect des prescriptions légales dans ces domaines.

15 DU ou DUER (article R. 4121-2 CT). Obligatoire dans toute entreprise ou administration, c'est un outil permettant d'engager une démarche de prévention dans l’entreprise/administration et de la pérenniser. Le document unique doit être revu au minimum chaque année et à chaque fois qu'une unité de travail a été modifiée. Il doit également être revu après chaque accident du travail/de service. Pour la FPE par exemple, en 2009, ce document existe dans 31% des collèges, plus de 44% des lycées, et 65% des 200 établissements de l’enseignement supérieur et la recherche mais les écoles n’avaient pratiquement pas commencé.

16 Conférence Préventica : « Prévention des risques psychosociaux et fonction publique : de la négociation aux actions », tenue à Paris jeudi 5 décembre 2013

17 Source la Gazette des communes ( 6 déc.2013 ) http : www.lagazettedescommunes.com/210835/premierescles- pour-lelaboration-des-plans-de-prevention-des-risques-psychosociaux/

18 Le comité technique (ex comité technique paritaire - CTP) est une instance de représentation et de dialogue. Il est chargé de donner un avis sur les questions collectives touchant à l'administration, à la différence de la commission administrative paritaire (CAP) qui examine les questions individuelles.

19 Source la Gazette des communes ( 6 déc. 2013 ) http : www.lagazettedescommunes.com/210835/premierescles-pour-lelaboration-des-plans-de-prevention-des-risques-psychosociaux/

Pour aller plus loin :

Articles L. 4121-2 et suivants du Code du travail

Décret n°2011-774 du 28 juin 2011 portant modification du décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l'hygiène et la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique

Décret n° 2012-170 du 3 février 2012 modifiant le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale

« Suicide et activité professionnelle en France : premières exploitations de données disponibles », avril 2010, Etude de l’Institut National de Veille Sanitaire

Enquête Surveillance médicale des expositions aux risques professionnels (SUMER) : « Les risques professionnels en 2010 : De fortes différences d'exposition selon les secteurs », Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques (DARES), Analyses, N° 10, Février 2013.

Etude du CNFPT de juin 2012 : « La prise en compte des risques psychosociaux dans les collectivités territoriales »

« La prévention des risques psychosociaux », avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE), Sylvie Brunet, rapporteure au nom de la section du travail et de l'emploi, Mai 2013, La Documentation française

« L’accord-cadre du 22 octobre 2013 sur la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique », octobre 2013, Les Cahiers de la fonction publique n°337, p. 40 et s.

« Bien connaître les risques professionnels...pour mieux travailler dans la fonction publique », Carrières publiques, juin 2013