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Handicap et carrière dans la fonction publique : un exploit ? Un bilan au 10e anniversaire de la loi « handicap »

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Le dixième anniversaire de la loi du 11 février 2005 marque ? pour les personnes handicapées, la progression continue de leur taux d'emploi dans la fonction publique (4,9 % fin 2014 contre 3,74 % en 2006[1]). Un résultat plutôt positif rendu possible par l'obligation d'emploi, mais aussi par les outils (fonds pour l'insertion FIPHFP…) mis à la disposition des employeurs. Les regards changent mais l'inclusion est-elle véritable , Quid du maintien dans l'emploi et de la progression de carrière des agents en situation de handicap ?

Inciter les employeurs publics à embaucher : l'obligation d'emploi

En 2014, 10 596 employeurs publics étaient assujettis à l'obligation d'employer 6 % de personnes handicapées, et, en cas de manquement, de payer une contribution
 
En France, c'est par la loi du 10 juillet 1987[2] qu'est créée l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH). Elle vise à intégrer des personnes dans une situation de handicap au sein du milieu professionnel ordinaire, en opposition à l'intégration en établissement spécialisé. Le texte a été modifié par la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Loin d'abandonner ce dispositif, la loi du 11 février 2005 l'améliore, en y associant d'autres mesures. Réaffirmant le principe des 6 % de travailleurs handicapés au sein des effectifs des entreprises du secteur privé (cf. article L.5212-2 du code du travail), elle l'étend, depuis 2006, aux employeurs publics[3] tout en renforçant les mécanismes d'incitation à l'embauche, notamment par la création du fonds pour l'insertion des personnes handicapées de la fonction publique (FIFPH[4]).
Créé officiellement par décret du 3 mai 2006[5], ce fonds, géré par la Caisse des Dépôts, a pour mission de favoriser l’insertion et le maintien dans l’emploi des travailleurs handicapés dans les trois versants de la fonction publique.
But recherché par la réforme de 2005 : sortir de la logique de l'assistanat dont étaient empreintes les politiques du handicap, pour la remplacer par la notion d'emploi et favoriser le dialogue, la volonté mutuelle et non plus seulement une obligation d'effectif rigide sans condition de négociation.
 
Dix ans après, les résultats sont au rendez-vous : fin 2014, les trois fonctions publiques employaient 4,9 % de personnes handicapées (soit plus de 222 000 personnes), contre 3,74 % en 2006. La Territoriale fait figure de bon élève avec un taux d'emploi frôlant les 6 % (5,97 %, contre 3,73 % en 2006) suivie de la FPH avec un taux de 5,34 %. En revanche, l’État affiche un taux de 3,83 % en 2014, un faible score tenant au fait, selon le FIPHFP, que peu d’enseignants sont recrutés en tant que travailleurs handicapés. Toutes les administrations, collectivités ou établissements comptant au moins 20 agents (à temps plein ou à temps partiel) sont concernés. Les employeurs publics peuvent s’acquitter de leur obligation en :
  •  recrutant des personnes handicapées ;
  •  passant des contrats de fourniture de sous-traitance ou de prestations de services avec des entreprises adaptées, des centres de distribution de travail à domicile ou des établissements et services d’aide par le travail (ESAT) ;
  •  versant chaque année une contribution au FIPHFP calculée à proportion des effectifs de « travailleurs handicapés » manquants. L'employeur assujetti doit renseigner une déclaration annuelle qui permet de contrôler la réalisation de son OETH et de calculer sa contribution.

Travailleur handicapé : un statut particulier pour accéder à la fonction publique

Comme dans le secteur privé, est ici considéré comme « travailleur handicapé [6] » : « Les personnes handicapées orientées en milieu ordinaire du travail et qui relèvent d’une des catégories suivantes : les personnes reconnues comme travailleur handicapé par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées[7] (CDAPH) (bénéficiaires de la RQTH[8] - NDLR), les accidentés du travail ou victimes de maladie professionnelle dont l'incapacité permanente est au moins égale à 10 % et titulaires d'une rente, les titulaires d'une pension d'invalidité à condition que leur invalidité réduise au moins des 2/3 leur capacité de travail ou de gain, les pensionnés de guerre ou assimilés (dont les victimes civiles de la guerre ou d’un acte de terrorisme), les sapeurs-pompiers volontaires titulaires d'une allocation ou d'une rente d'invalidité attribuée en raison d'un accident survenu ou d'une maladie contractée en service, les titulaires de la carte d'invalidité, les titulaires de l'Allocation Adulte Handicapé (AAH), les personnes qui ont fait l’objet d’un reclassement pour inaptitude physique, les titulaires de l’allocation temporaire d’invalidité ».

Les personnes reconnues « travailleur handicapé » disposent alors de deux voies d’accès à la fonction publique. Tout d'abord, celle de droit commun : le concours avec des dérogations aux règles de déroulement des épreuves. Deuxièmement, via une voie spécifique : le recrutement contractuel donnant vocation à titularisation[9].

Dans les deux cas, le candidat handicapé doit satisfaire aux conditions générales d’accès à la fonction publique[10] : être de nationalité française ou ressortissant d’un Etat membre de la communauté européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’espace économique européen, jouir de ses droits civiques et être en position régulière au regard du service national, absence de mentions incompatibles avec l’emploi visé sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire…
Il doit, également remplir les conditions d’aptitude physique exigées pour l’exercice de la fonction, compte tenu des possibilités de compensation de son handicap. Il est donc important pour le candidat d'avoir la preuve de la reconnaissance de son handicap et, pour cela, de présenter une attestation de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH), délivrée par la CDAPH de la maison départementale des personnes handicapées[11].
Enfin, le candidat handicapé doit remplir les conditions de diplôme ou de niveau d’études fixées pour le corps ou le cadre d'emplois de fonctionnaire auquel il postule[12].

Devenir « titulaire » : concours aménagé ou contrat spécifique ?

En étant reconnue handicapée, la personne peut devenir fonctionnaire, par concours - et bénéficier d'un aménagement des épreuves - ou par contrat.
 
S’agissant des modalités, dans le cas d’un recrutement par concours, le droit commun s’applique : inscription directe auprès de chaque service organisateur de concours, sans limite d’âge… Mais des dérogations statutaires[13] aux règles de déroulement des épreuves sont prévues afin, notamment, d'adapter leur durée et leur fractionnement aux moyens physiques des candidats ou encore de leur apporter les aides humaines et techniques nécessaires. Par exemple, des temps de repos suffisants sont accordés entre deux épreuves successives[14].
Pour obtenir ces aménagements, les candidats doivent les demander lors de leur inscription auprès du service responsable des examens et concours.
En pratique, un formulaire académique sera à remplir accompagné d'informations médicales (sous pli cacheté), ainsi que des éléments pédagogiques permettant d'évaluer la situation du demandeur.
 
Concernant, le recrutement par la voie contractuelle « donnant vocation à titularisation »[15], il permet l’accès aux emplois de l'ensemble des catégories statutaires (A, B et C). La personne handicapée est recrutée par contrat pour une durée (d’un an généralement) correspondant à la durée de stage prévue par le statut particulier du corps (ou cadre) d'emplois visé par son recrutement. Au bout de cette période, un jury organisé par l’employeur apprécie l'aptitude professionnelle à l’exercice des fonctions de l'agent, au vu de son dossier et après un entretien. À l’issue de cette procédure, plusieurs situations se présentent :
  • s'il est apte à l’exercice des fonctions, il devient fonctionnaire (« titulaire ») ;
  •  s'il n'a pas fait preuve de capacités professionnelles suffisantes, son contrat est reconduit une fois pour une durée maximum égale à la durée initiale ;
  •  si la personne est déclarée inapte à l’exercice des fonctions, le contrat n’est pas renouvelé. Elle est licenciée et peut bénéficier des allocations d’assurance chômage.
Pendant le contrat, la personne handicapée perçoit une rémunération équivalente à celle d’un fonctionnaire stagiaire issu du concours externe et bénéficie d’une formation.
 
Par ailleurs, des médecins agréés[16] sont en charge de l’examen des futurs fonctionnaires ou des contractuels qui doivent rejoindre la fonction publique. Mais leurs modalités d’intervention sont différentes dans les trois fonctions publiques. Dans la Territoriale et l'Hospitalière, il y a l’obligation d’une double contribution médicale du médecin du travail (ou médecin de prévention) et du médecin agréé dans le cadre de la procédure d'embauche. Dans la fonction publique territoriale, le service de médecine préventive peut se trouver au sein du centre de gestion départemental[17]. Dans la fonction publique hospitalière, préalablement à son recrutement, l’agent hospitalier doit obligatoirement passer devant le médecin du travail du personnel hospitalier puis devant le médecin agréé.
À l’État, le seul interlocuteur médical de la personne handicapée avant l'embauche est le médecin agréé (généraliste ou spécialiste). Le médecin agréé va l’examiner dans son cabinet de médecine libérale, proposer et valider des aptitudes mais sans forcément connaître l’environnement professionnel. Enfin, il n’est pas prévu, dans la fonction publique d’État, d’intervention spécifique du médecin de prévention au cours de la procédure d'embauche.
Pendant la durée de leur contrat, les agents concernés relèvent des décrets relatifs au recrutement des travailleurs handicapés dans la fonction publique[18] et de certaines des dispositions réglementaires relatives aux non-titulaires.
 
 

Droits, obligations et déroulement de carrière : entre garanties et aides du FIPHFP

Une fois titularisés, quel que soit leur mode de recrutement, les agents sont soumis aux mêmes droits et obligations que les autres fonctionnaires. Leur rémunération, leurs perspectives de carrière sont identiques. À cela s'ajoutent des mesures en leur faveur : comme le bénéfice de priorité en matière de mutation ; l'octroi possible d’un temps partiel de droit ; le départ à la retraite anticipée (avant 60 ou 62 ans) s’ils sont âgés d’au moins 55 ans et remplissent certaines conditions (ex. un certain taux de handicap et une certaine durée d'assurance de cotisations durant la période de handicap)[19] ; ou encore le bénéfice d'aménagements de leur poste et de leurs conditions de travail.

Le statut prévoit que « par des mesures appropriées », l’autorité administrative doit « pour garantir le respect du principe d'égalité de traitement à l'égard des travailleurs handicapés (...) prendre, en fonction des besoins dans une situation concrète, les mesures appropriées pour (leur) permettre d'accéder à un emploi ou de conserver un emploi correspondant à leur qualification, de l'exercer et d'y progresser ou pour qu'une formation adaptée à leurs besoins leur soit dispensée, sous réserve que les charges consécutives à la mise en oeuvre de ces mesures ne soient pas disproportionnées, notamment compte tenu des aides qui peuvent compenser en tout ou partie les dépenses supportées à ce titre par l'employeur »[20].
Pour aider les employeurs à mener à bien leur mission, depuis les années 2000[21], la fonction publique d’État prévoit le recours en interne aux « correspondants handicap » comme interlocuteurs tant pour les questions de recrutement que d’aménagement du poste de travail. Cette fonction, bien que non prévue sur le plan réglementaire dans la Territoriale et dans l'Hospitalière, a depuis été reprise par des DRH.
Par ailleurs, les employeurs peuvent solliciter l’action du FIPHFP : pour de l’aide au financement d'achat d'aides techniques (prothèses, orthèses, fauteuils…), de la prise en charge des coûts de transports domicile / travail, dans le cadre des activités professionnelles… Avec le concours du médecin chargé de la prévention et des instances compétentes en matière d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail, le FIPHFP peut également soutenir le financement des adaptations aux postes de travail (études et travaux d’accessibilité aux locaux professionnels en relation avec l’aménagement du poste de travail), ses aménagements, sa maintenance ou les réparations de certains matériels de travail, mais également l'acquisition d'un véhicule (personnel ou professionnel)…Mais le fonds contribue aussi à la formation et l’information des agents handicapés, en finançant par exemple, les formations aux aides techniques, celles spécifiques destinées à compenser le handicap, les surcoûts des actions de formation continue, ceux relatifs à l’assistance des personnes handicapées lors d’événements liés à l’activité professionnelle, les supports de communication ou encore la rémunération de l’agent pendant le temps de formation liée à un reclassement ou à une reconversion professionnelle.
Ces dernières années, le fonds a mis en place deux procédures d’obtention des aides : d'une part, une plate-forme informatique de dépôt en ligne des demandes (pour une aide ponctuelle et les « petits » employeurs) ; d'autre part, une politique de conventionnement pluriannuelle avec les employeurs qui « s’engagent dans une politique globale d’emploi des personnes handicapées ». La convention permet, selon le FIPFPH, de structurer la démarche, les objectifs de l’employeur et les actions à venir dans un document et de bénéficier, en amont, de financement pour mettre en oeuvre ce programme d’insertion professionnelle et de maintien dans l’emploi des personnes handicapées. Depuis 2007, ses dépenses d’intervention ont ainsi été multipliées par 25, passant de 7 au chiffre record de 178 millions d'euros en 2014.
 

Employabilité et inclusion pérenne : des efforts encore attendus

Dans les années à venir, la fonction publique, et notamment le fonds d’insertion (FIPHFP), seront plus fortement encore qu’aujourd’hui confrontés à des besoins croissants en matière de maintien dans l'emploi et de reclassement.

Depuis 10 ans, la société évolue et les regards dans la fonction publique changent aussi. Selon le FIPHFP, d’ici moins de 5 ans, le taux moyen devrait dépasser les 6 %. Des avancées obtenues grâce, aussi, à la mise en place de tuteurs[22] chargés de faire le lien, dans chaque direction, entre le travailleur handicapé arrivant et le correspondant « handicap ». Ils facilitent l’intégration de l’agent handicapé en le recevant, l’accompagnant, le présentant à l’équipe, etc. Grâce aussi, aux actions de sensibilisation des acteurs ou encore aux actions de formation et d’information des personnels susceptibles d’être en relation avec les travailleurs handicapés ou également aux supports de communication. Mais, sur le terrain, les agents en situation de handicap restent confrontés à de nombreuses difficultés : complexité juridique des dispositifs d'aide (ex. saisine obligatoire par l'employeur du Fonds et non par l'agent directement…) ; discrimination : « le handicap et l’état de santé constituent les premiers motifs de saisine du Défenseur », selon Patrick Gohet, adjoint au Défenseur des droits chargé de la lutte contre les discriminations[23] ; difficulté à se maintenir dans l'emploi (lorsqu'un handicap se produit ou s'aggrave). Pour l'employeur, trouver une solution pérenne et assurer l'employabilité de l'agent concerné est un casse-tête. Trop souvent, la réponse apportée à l’agent est lente à venir.souvent, la réponse apportée à l’agent est lente à venir.

Et cette dernière situation n'est a priori pas près de s'améliorer : en effet, en France, 5,5 millions de personnes sont en situation de handicap, 300 000 personnes sont reconnues comme telles chaque année[24]. L'Agefiph estime qu’un Français sur deux sera porteur d’un handicap au cours de sa vie. L'ensemble de la FP est et sera donc, dans les années à venir, confrontée à des besoins croissants en matière de maintien dans l'emploi et de reclassement[25]. Les acteurs intervenant dans le champ du handicap et de l’emploi (ex. FIPHFP mais aussi les Cap emploi[26], les MDPH, Agefiph…) devront rester mobilisés sur le sujet. Ainsi André Montané, président du comité national du FIPHFP, a indiqué, lors de la publication du rapport d’activité 2013, sa volonté de jouer un rôle important d’accompagnement des jeunes handicapés dans l’apprentissage, d’évaluation de l’employabilité, de développement de passerelles entre ESAT[27] et employeurs publics[28]…
Le tout a priori sans ressources supplémentaires, voire même avec une baisse significative des moyens. De fait, si le fonds a la capacité financière d’accomplir ses missions pendant encore une dizaine d’années, il doit être prudent et réfléchir sur la manière d’asseoir la pérennité de son action. Car, dans les années à venir, si tous les employeurs n'auront pas dépassé le 6 %, plus ils se rapprochent du seuil, plus « cela implique de revoir le dispositif (…) moins d’employeurs en dessous du seuil signifiant aussi moins de contributions versées au Fonds ». Les pouvoirs publics se veulent optimistes sur le résultat final, mais garantir une égalité de traitement à toutes les étapes du parcours professionnel (accès à l'emploi et à la formation, évolution et maintien dans l'emploi) est et sera (encore ?), un défi à relever, pour quelques années dans la fonction publique.
 
Sandrine BOTTEAU

1 Source : FIPHP
2 Loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés
3 Des 3 fonctions publiques : Etat, hospitalière (hôpitaux et leurs établissements) et territoriale (collectivités territoriales : régions, départements, communes et leurs établissements : établissements public de coopération intercommunale (EPCI : syndicats ; communautés de communes, d'agglomération, urbaines, métropoles)).
4 Cf. pour comparer avec le secteur privé : l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph). Agefiph a pour missions de favoriser l’insertion professionnelle et le maintien dans l’emploi des personnes handicapées dans les entreprises privées.
5 Décret n° 2006-501 du 3 mai 2006 relatif au fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
6 Article L.5212-13 du code du travail
7 Cf. article L 146-9 du code de l'action sociale et des familles. Installées au sein des maisons départementales des personnes handicapées créées par la loi du 11 février 2005, les CDAPH résultent de la fusion des commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) et des commissions départementales d’éducation spéciale (CDES).
8 Reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé : peut bénéficier d’une RQTH toute personne dont les possibilités d’obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l’altération d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales ou psychique (article L 5213-1 du code du travail).
9 Après recrutement – en principe par concours – l’agent est placé en période de « stage » et à l’issue de ce dernier, il devient fonctionnaire. Il est alors « titularisé ». Celui qui n’est pas recruté par concours (ex. contractuel) est en principe appelé « non-titulaire ». S'agissant des travailleurs handicapés n'ayant pas la qualité de fonctionnaire, le législateur a permis une dérogation (cf. FPE : article 27 de la loi n° 84-16 ; FPT : article 38 de la loi de la loi n° 84-53 ; FPH : article 27 de la loi n° 86-33).
10 cf. article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
11 La loi du 11 février 2005 a créé les Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), chargées de l’accueil et de l’accompagnement des personnes handicapées et de leurs proches. Les MDPH, structures partenariales qui associent l’État, les départements, les caisses locales de Sécurité sociale et les associations représentatives des personnes handicapées sont placées sous la responsabilité du Conseil départemental (ex Conseil général).
12 Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B (de niveau BAC), C (de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme).
13 Le statut général de la fonction publique est une sorte de Code du travail pour les fonctionnaires. Il est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l’État » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
14 Cf. Pour ce qui concerne la FPE par exemple : article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
15 Pour des missions temporaires, les personnes handicapées peuvent également être recrutées sur des contrats à durée déterminée, sans conditions spécifiques aux autres agents contractuels.
16 Décrets n° 86-442 du 14 mars 1986 et n° 87-602 du 30 juillet 1987.
17 Centre de gestion (CDG) : établissement public local à caractère administratif situé dans chaque département, le CDG est un partenaire (avec le CNFPT) des collectivités locales pour la gestion des carrières de leur personnel.
18 Décrets n° 95-979 du 25 août 1995, n°96-1087 du 10 décembre 1996 et Décret n°97-185 du 25 février 1997 relatifs au recrutement des travailleurs handicapés dans la fonction publique
19 Décret n° 2014-1702 du 30 décembre 2014 relatif aux droits à retraite des personnes handicapées et de leurs aidants familiaux
20 Article 6 sexies de la loi du 13 juillet 1983
21 Circulaire DPATE A3 n° 99-055 du 29 avril 1999
Agathe Vovard, « Mettre un coup d’accélérateur pour l’emploi des personnes handicapées dans la , Localtis, 11 février 2015
24 Source Agefiph – Étude réalisée en 2013
25 Le fonctionnaire, titulaire devenu inapte physiquement, temporairement ou définitivement, à exercer les fonctions de son grade, peut être reclassé dans un autre corps/cadre d'emplois après avis du comité médical.
26 107 associations sont labellisées « Cap emploi ». Présentes sur tout le territoire national, leur mission est d’assurer le diagnostic, l’orientation et l’accompagnement des personnes handicapées et des employeurs souhaitant les recruter (convention AGEFIPH – FIPHFP – POLE EMPLOI).
27 Établissements et services d'aide par le travail (Esat) : anciennement centres d'aides par le travail (CAT). Un Esat n'est pas une entreprise mais une structure offrant aux travailleurs handicapés des activités professionnelles et un soutien médico-social et éducatif.

 

Pour aller plus loin :
Code du travail, art. L.5212-2 et s.
Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : article 6 sexies
Fonction publique d’État (FPE) : loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 relative au statut de la FPE : articles 27, 37 bis, 40 ter, 60, 62 + décret n° 95-979 du 25 août 1995 relatif au recrutement des travailleurs handicapés dans la fonction publique
Circulaire du 13 mai 1997 relative à certaines modalités de recrutement de travailleurs handicapés dans la fonction publique d'État (FPE)
FPT : loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : articles 35, 38, 54, 60 bis, 60 quinquiès + décret n° 96-1087 du 10 décembre 1996
FPH : loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 : articles 27, 38, 46-1, 47-2 + décret n° 97-185 du 25 février 1997
Décret n° 2006-501 du 3 mai 2006 relatif au Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.
Toutes les offres handi-accsessibles sur le site : www.handicap.emploipublic.fr
Site du FIPHFP : www.fiphfp.fr (avec le catalogue des aides consultable)
Site de Cap emploi : www.capemploi.com
Site de la CNSA pour les coordonnées des MDPH : www.cnsa.fr

 

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