Le RSA... Un an après...

Instauré par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion[1], le RSA remplace le revenu minimum d'insertion (RMI) mais aussi l'allocation de parent isolé (API) et les dispositifs d'intéressement au retour à l'emploi.

Ce nouveau dispositif est entré en vigueur le 1er juin 2009 en métropole, et devra l'être au plus tard le 1er janvier 2011 en outre-mer. Novateur, le RSA sert à garantir à la personne qui reprend un travail l'augmentation réelle de ses revenus et à compléter les ressources des personnes (« travailleurs pauvres ») dont l'activité professionnelle ne leur apporte que des revenus limités. A l'occasion du premier anniversaire du RSA, un bilan[2] met en avant des résultats positifs mais « contrastés »...    

Le RSA est un mécanisme ambitieux, qui doit lutter contre la pauvreté et faciliter l'accès à l'emploi pour près de 3,5 millions de personnes en France. « Trop compliqué et tardant à rencontrer le succès attendu », un an après son entrée en vigueur, le dispositif est appelé à être remanié.    

I - Le RSA, une prestation « hybride »

Le RSA porte un nom unique mais recouvre deux prestations distinctes : 

- d'un côté, le RSA « socle » qui est une allocation de revenu minimum, servant de plancher aux foyers démunis de ressources. Le RSA socle se veut être un RMI amélioré : avec l'orientation des bénéficiaires, le contrat unique d'insertion, le cumul avec les revenus d'activité ou encore les pactes territoriaux d'insertion ;
- de l'autre côté, le RSA « activité » est un complément de ressources pour les revenus du travail et un impôt négatif, comme l'est la prime pour l'emploi créée en 2000 qu'il complète (cf. article L.115-2 du Code de l'action sociale et des familles).

L'objet du RSA est de porter les ressources du foyer au niveau du revenu garanti (soit 1,04 x le SMIC mensuel) et de constituer de la sorte pour les bénéficiaires « un bouclier social ». Financé à la fois par les départements et par un fonds national, géré par la Caisse des dépôts et consignations : le Fonds national des solidarités actives (FNSA), le financement du RSA est basé d'une part, sur le transfert de ressources auparavant dévolues à d'autres dispositifs (RMI, API...), d'autre part, sur la mise en place d'un nouvel impôt de 1,1 % sur tous les revenus du patrimoine et de placement : « la contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du capital ».  

II - Des conditions d'ouverture inspirées de celles ouvrant antérieurement droit au RMI

S'agissant des conditions d'ouverture, peut obtenir le RSA :  

Toute personne âgée d'au moins 25 ans ou assumant la charge d'un ou plusieurs enfants ou attendant un enfant à naître (comme c'était le cas pour le RMI). A noter, toutefois, que cette condition d'âge devrait disparaître en septembre 2010 (cf. infra). En revanche, il n'y a pas d'âge maximum limite pour faire une demande de RSA mais en application du principe de subsidiarité de l'aide, à partir de 60 ans[3], il y a de nombreux cas particuliers (compte tenu des différentes prestations susceptibles d'être perçues par les demandeurs).  

Il faut ensuite résider en France métropolitaine de manière « stable et effective » (soit au moins 9 mois sur 12).  

Ne peuvent pas bénéficier du RSA :

- les élèves, étudiants ou stagiaires non rémunérés ;
- les salariés en congé parental (total ou partiel), sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

Exception :

le RSA remplaçant l'API, les femmes enceintes isolées et parents isolés peuvent faire une demande de dérogation.  

Enfin, le demandeur doit disposer de ressources inférieures à un plafond : ce plafond est calculé sur la base de la moyenne mensuelle de l'ensemble des ressources du foyer perçues au cours des trois mois précédant la demande.  

Sont pris en compte pour calculer les ressources :

- l'ensemble des revenus d'activité et salaires du foyer ;
- les revenus d'activité non salariée, des stages de formation professionnelle ;
- les indemnités de chômage (indemnités d'aide au retour à l'emploi - ARE), journalières de maladie, d'accident du travail, de maternité, paternité et adoption ;
- l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et adulte handicapé (AAH),
- les pensions de retraite et les rentes (y compris les pensions de réversion) ;
- les revenus de placement ou d'épargne (intérêts de placement sur un livret d'épargne, d'assurance vie, de plan d'épargne en action (PEA...)) ;
- les pensions alimentaires ;
- les revenus tirés de biens immobiliers ;
- les avantages en nature (fourniture de repas, cadeaux liés à un événement : mariage, naissance..., chèques restaurant, chèques transport...) ;
- certaines prestations familiales.  

Côté montant : versé en tant que revenu minimum mensuel, le RSA est calculé selon la formule mathématique suivante :
RSA = (montant forfaitaire + 62 % des revenus d'activité du foyer) - (ressources du foyer + forfait d'aide au logement).

Le montant forfaitaire du RSA varie selon la composition du foyer. Il correspond au montant de l'ancien RMI ou de l'ex-API (cf. tableau ci-dessous). S'agissant du « forfait d'aide au logement » : c'est un forfait fixe qui vient diminuer le montant du RSA, si le demandeur bénéficie d'une aide au logement ou n'a pas de charge de logement.  

Avec le RSA, peuvent s'ajouter un certain nombre d'avantages divers dénommés « droits connexes » : bénéfice de la couverture maladie universelle, réduction sociale téléphonique, prime de solidarité active (versée en avril 2009 pour un montant de 200 euros), prime pour Noël... mais aussi des aides sociales locales à caractère individuel, en espèces, en nature ou avantages tarifaires. Le RSA est versé sans limitation de durée. Il continue d'être attribué tant que les ressources prises en compte ne dépassent pas le revenu garanti.  

Ces aides locales sont actuellement source de discordes Etat/collectivités territoriales (communes, départements, régions). Encore souvent accordés en raison du statut du bénéficiaire, le gouvernement souhaite une révision des droits connexes locaux et une harmonisation nationale au motif que le RSA repose sur une logique de revenus. En face, les collectivités territoriales rappellent qu'au nom du principe de leur libre administration, la loi ne peut leur imposer une telle exigence. La discussion est donc toujours ouverte.   Le RSA comptait 1,7 million de bénéficiaires au 31 décembre 2009.

Le bilan quantitatif du RSA selon les dernières données disponibles (1er mars 2010) est le suivant : 1,756 million de foyers percevaient le RSA :
- 1,132 million touchaient uniquement le RSA socle,
- 437 000 percevaient uniquement le RSA activité,
- 189 000 bénéficiaient à la fois des deux prestations.

Sur le seul mois de février 2010, le nombre de foyers allocataires s'est accru de 22 000 (+1,2 %), dont 13 000 perçoivent uniquement le RSA activité. Martin Hirsch tablait sur un objectif de 1,6 ou 1,7 million de bénéficiaires potentiels du seul RSA activité, dont 800 000 dès la fin de 2009. Le comité d'évaluation du RSA confirme dans son rapport de décembre 2009 qu'on en est encore très loin. Plusieurs raisons sont avancées : relative complexité de la prestation, connaissance insuffisante de la population concernée, beaucoup de bénéficiaires potentiels ne feraient pas valoir leurs droits car selon Pierre Saglio, le président d'ATD Quart-monde, « le RSA est perçu comme une prestation pour les pauvres »...  

Mais le côté novateur du RSA ne se résume pas au volet activité. En effet, côté insertion aussi, il comporte des avancées...

Orientation, contractualisation et accompagnement...

l'insertion : l'autre volet du RSA  

Le RSA n'est pas qu'une aide financière. Il a pour objectif de rendre plus attractif le retour au travail pour les bénéficiaires d'un minimum social. Son but est, d'une part, d'inciter les bénéficiaires au retour à l'emploi (éviter les « trappes à inactivité » reprochées au RMI et API), d'autre part, de lutter contre la pauvreté au travail. Côté insertion, la création du RSA tend à repenser l'articulation entre le droit à prestation et l'obligation d'insertion. Pour ce faire, les dispositifs d'insertion sont réformés et simplifiés afin de rendre les prestations plus lisibles.  

Le département est déclaré comme responsable de l'insertion. Il doit d'ailleurs adopter avant le 31 mars de chaque année, un « pacte territorial pour l'insertion » afin de mettre en oeuvre le programme départemental d'insertion qui « définit la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, recense les besoins d'insertion et l'offre locale d'insertion et planifie les actions d'insertion correspondantes ».  

La loi maintient (comme au temps du RMI) le droit à l'information des intéressés lors du dépôt de leur demande et instaure un droit à l'accompagnement social et professionnel adapté à la situation du bénéficiaire et organisé par un référent unique (accompagnement étendu au conjoint ou compagnon du bénéficiaire). Exemples d'activités d'insertion : stages de formation ou de réadaptation au travail, activités contre l'illettrisme, contre l'alcoolisme, apprentissage de la gestion d'un budget familial...  

Par ailleurs, la loi prévoit une obligation de conclusion d'un contrat. Le RMI comportait aussi la signature d'un contrat dans les trois mois suivant le premier versement de l'aide mais en pratique, seuls 60 % des RMIstes étaient en 2007, suivis par un référent et 44 % avaient signé un contrat d'insertion[4]. Avec le RSA, selon la procédure d'orientation effectuée et sa situation, le bénéficiaire doit conclure différents types de contrats : « projet personnalisé d'accès à l'emploi » quand il est demandeur d'emploi orienté vers Pôle Emploi, « contrat d'insertion professionnelle » si l'orientation a été effectuée vers un autre organisme ou encore « contrat d'insertion sociale et professionnelle » lorsqu'il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement ou l'état de santé de l'intéressé par exemple, font temporairement obstacle à son engagement dans une démarche de recherche d'emploi.  

Enfin, la loi dispose que « le droit au RSA est assorti du devoir de rechercher activement un emploi ». Les bénéficiaires du RSA (comme ceux du RMI auparavant) ont donc des droits mais aussi des devoirs (articles L.262-27 à L.262-39 du CASF). En cas de non-respect de ses obligations, le bénéficiaire peut se voir sanctionner (suspension du versement de l'allocation, réduction...) après mise en oeuvre d'une procédure contradictoire (cf. articles L.262-37 et L.262-38 du CASF relatifs à la mise en place d'une équipe pluridisciplinaire notamment où l'intéressé est invité à présenter ses observations).  

En matière d'insertion, il est trop tôt pour évaluer les effets véritables du RSA. Le rapport final, rendu en mai 2009, du comité d'évaluation des expérimentations, menées dans trente-trois départements, a néanmoins conclu à un « impact positif » sur le retour à l'emploi, même si cet impact n'est pas spectaculaire.

La faute à la crise ?

Enfin, autre avancée du RSA : la mise en place du contrat unique d'insertion (CUI), qui se substitue à quatre dispositifs d'emplois aidés[5] (contrat d'avenir, contrat d'insertion - revenu minimum d'activités, contrat initiative emploi et contrat d'accompagnement dans l'emploi). Le CUI se décline soit en contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE) (lorsque l'employeur relève du secteur non marchand : employeurs publics, associations, chantiers d'insertion), soit en contrat initiative emploi (CUI-CIE) (lorsque l'employeur relève du secteur marchand). Tripartite (salarié, employeur et Pôle Emploi), il prévoit un accompagnement professionnel et des actions de formation, un mode de validation des acquis professionnels.

La découverte de l'entreprise est facilitée par l'ouverture de « périodes d'immersion » en cours de CUI. Le principe d'une plus grande modularité est reconnu, mais limité : la durée du contrat peut être portée à cinq ans dans certains cas (travailleurs âgés ou handicapés) ou prolongée au-delà de la durée normale de vingt-quatre mois pour intégrer une action de formation. La durée hebdomadaire du travail peut être modulée, sous réserve que la barre minimale des 20 heures hebdomadaires soit respectée. Ici aussi, le recul manque pour mesurer les effets à moyen et long termes de cette simplification, puisque l'entrée en vigueur du CUI ne date que du 1er janvier 2010. Néanmoins, dans son rapport de mars 2010 sur l'expérimentation des contrats aidés dans une douzaine de départements (qui a fortement inspiré le CUI), le comité d'évaluation souligne des modalités « innovantes » d'accompagnement (Ex. : l'initiative du département de La Réunion, qui a mis en place des « CUI pro » qui consistent à proposer à une partie des salariés en CUI un contrat de professionnalisation pour les engager dans une réelle dynamique de formation). Le RSA en Outre-mer : des dispositifs spécifiques mis en place  

Qu'en est-il du RSA dans les DOM ?

Ici, le taux de chômage des jeunes est deux à trois fois supérieur à celui de la métropole, il fallait donc adapter les mesures pour l'emploi à la situation économique et sociale et mieux organiser le retour à l'activité des bénéficiaires du RMI. Des dispositifs sociaux propres aux collectivités d'Outre-mer en matière de minima sociaux (RSO) et d'intéressement à la reprise d'activité (ARA) ont donc été mis en oeuvre. Cette situation explique également le décalage entre l'entrée en vigueur du RSA et le maintien du dispositif du RMI au plus tard jusqu'au 1er janvier 2010.  

Dans l'intervalle un « revenu supplémentaire temporaire » d'activité (RSTA) a été instauré dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane de la Martinique et de la Réunion ainsi que dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint Martin et de Saint-Pierre et Miquelon. Dispositif financé par l'État en réponse à la crise sociale et politique née dans les Antilles début 2009, il est ouvert aux personnes exerçant un emploi dans les territoires concernés bénéficiant d'une rémunération mensuelle inférieure ou égale à 151,67 fois le taux horaire du Smic majoré de 40 %. Montant du RSTA : 100 euros par mois pour un temps plein. 210 000 personnes bénéficient actuellement du RSTA.  

Le RSTA, dont le caractère temporaire figure dans l'intitulé, doit normalement disparaître à l'instauration du RSA (bien que les accords interprofessionnels Binot du 4 mars 2009, qui ont mis fin au conflit social dans les DOM, indiquent qu'il reste valable jusqu'en 2012). Toutefois, ce basculement vers le RSA activité ferait davantage de perdants (118 000) que de gagnants (92 000). Les personnes à faibles revenus pourraient voir leurs ressources diminuer. La solution de compromis du gouvernement proposé en mai dernier, consisterait à ouvrir un droit d'option individuel entre ces deux prestations, au moins jusqu'à la fin de l'accord interprofessionnel (soit en 2012). Ce droit d'option ne serait autorisé qu'aux seuls bénéficiaires du RSTA au 31 décembre 2010 (Autrement dit : à partir du 1er janvier 2011, tous les nouveaux bénéficiaires potentiels seraient orientés sur le seul RSA activité et le RSTA serait amené à s'éteindre progressivement).  

Vers une extension du RSA aux jeunes actifs dès la rentrée 2010 ?  

Autre changement attendu : comme il est indiqué plus haut, la condition d'âge pour ouvrir droit au RSA est appelée à disparaître dans les prochains jours. En effet, si la loi de finances pour 2010 a déjà introduit l'extension aux 18-25 ans, un projet de décret prévoit une mise en place du « RSA jeunes » le 1er septembre 2010. Contrairement aux débats qui ont longtemps entouré le RMI et la préparation du RSA, il ne s'agit pas d'une extension généralisée aux moins de 25 ans, mais d'un élargissement sous conditions, de portée relativement limitée : le demandeur doit notamment avoir déjà travaillé deux années à temps plein ou à temps partiel (ces deux années pouvant être discontinues). Les heures de travail correspondantes doivent avoir été effectuées « au cours d'une période de référence de trois ans précédant la date de la demande ou, pour les personnes dont les droits à l'allocation d'assurance chômage sont épuisés, précédant la date de la cessation du contrat de travail ayant ouvert droit à cette allocation ». Et demain ? Une simplification et une meilleure information des publics cibles souhaitées...  

La mise en place du RSA a commencé par une certaine panique. Débordées par la montée de la demande sociale, puis par la perspective de l'arrivée du RSA, de nombreuses CAF ont été conduites à fermer durant plusieurs jours pour tenter de résorber les retards créant des tensions et des mécontentements tant des demandeurs que des conseils généraux. Si les choses sont aujourd'hui rentrées dans l'ordre, pour le ministre des Solidarités actives, Marc-Philippe Daubresse, la montée en charge du dispositif « est freinée ».  

Aussi, il a indiqué vouloir, d'une part, « renforcer les actions d'information et de pédagogie à destination des publics cibles » du RSA activité.

Sont notamment prévues des initiatives avec :
- les bailleurs sociaux : affiches et dépliants dans les cages d'escaliers et boîtes aux lettres des logements sociaux à destination de leurs locataires potentiellement éligibles ;
- les organismes de services à la personne : avec 1,5 million de salariés, souvent employés à temps partiel à des salaires modestes, bon nombre d'entre eux pourraient prétendre au RSA activité ;
- mais aussi avec les préfets et les maires.  

D'autre part, une « simplification » courant juillet 2010 est évoquée par le ministre des Solidarités actives, ce dernier jugeant le dispositif « trop compliqué ».  

          

Pour aller plus loin :   

http://www.rsa.gouv.fr     

[1] Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, JO du 3 décembre 2008. 

[2] De l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (UNCCAS). Source : « « Bilan contrasté » pour le premier anniversaire du RSA », Le Monde, 31 mai 2010. 

[3] Age légal de la retraite en vigueur.

[4] L'accompagnement des allocataires du RMI dans leur parcours d'insertion : DREES n° 599, sept. 2007.

[5] Voir article « Refonte des contrats aidés dans la fonction publique... Un contrat unique pour un emploi durable ? »  

Sandrine BOTTEAU