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Mutualiser les services... de nouvelle(s) solution(s) pour « plus de services au public » ?

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Dans un contexte de rationalisation, de coupes budgétaires des services publics d'un côté, et d'accroissement des attentes de la population de l'autre, la mutualisation des services est présentée comme l'instrument d'optimisation et d'économie à mettre en place par les décideurs[1] (élus locaux[2], représentants de l'Etat, membres de conseils d'administration).  

Il faut dire que tous les ingrédients sont réunis pour que cette démarche nouvelle se développe : le cadre juridique a été rénové dans le cadre de la réforme territoriale[3] et les premiers retours d’expériences des administrations pionnières sont plutôt encourageants. Mais la mutualisation tiendra-t-elle parole ?

Un dispositif qui s’inscrit dans un processus plus large de réforme des services publics

Dans le contexte actuel de tension sur les finances publiques et de recherche d’amélioration de la qualité du service public, nombreux sont les élus à s'intéresser à la démarche. « Mutualisation des services », de quoi parlons-nous ? En fait, il s’agit de la mise en commun, temporaire ou pérenne, de ressources humaines et logistiques[4]. Moins rigide qu’un transfert[5] ou qu’une délégation de compétence(s), la mise en commun des services permet la coexistence de personnels aux employeurs différents au sein d’un même service jusqu'à la fusion de service. La mutualisation peut être « ascendante » (d’une commune vers un établissement public de coopération intercommunale[6] (EPCI) par exemple) ou transversale ou encore infracommunautaire (les départements entre eux). Elle peut concerner une direction, des services opérationnels (routes, ordures ménagères), des services fonctionnels (juridique, informatique, etc.), ou encore administratifs (ressources humaines, finances…).

Voilà les objectifs visés :

  • renforcer l’efficience des administrations en décloisonnant les services et allouer les ressources humaines là où elles sont le plus nécessaires ;
  • réaliser des économies d’échelle en supprimant les doublons.

Dans la fonction publique d’Etat et l’Hospitalière, cela s’est traduit ces dernières années, par la RGPP[7] (réforme de Bercy et la fusion des deux administrations financières, réforme de la DGFIP…). En ce qui concerne la territoriale, la lecture du récent rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques permet de comprendre que des progrès doivent être faits en la matière. En effet d’après ce rapport, les dépenses de fonctionnement des collectivités locales ont peu ralenti en 2011. La fonction publique territoriale représente 34,1% des agents publics[8], le secteur communal concentre un peu plus de trois quarts des effectifs (76%) et représente la plus grande part de la progression des effectifs en valeur absolue (+ 7,6% depuis 2004 pour les EPCI par exemple). Ces évolutions se retrouvent, bien entendu, dans la progression des dépenses de personnels : plus 44,8% de 2004 à 2012 (53 milliards d’euros), soit 35,7% des dépenses réelles de fonctionnement contre 34% en 2004[9].

Pour expliquer ces évolutions, les décideurs locaux mettent en avant l’adaptation nécessaire pour répondre aux nouvelles normes, la volonté d’amélioration des services et le souhait de répondre à des demandes ou des besoins nouveaux notamment en milieu rural : besoin d’un socle de services publics et privés essentiels à la vie quotidienne (maintien d'une école de proximité, de la Poste, de transports collectifs, portage de repas, maisons de santé (installation des jeunes médecins, pharmaciens, infirmiers, urgences…), déploiement du très haut débit...) et de services à la population (accueil des seniors et de la petite enfance).

Des explications qui ne satisfont guère[10] : les employeurs locaux sont donc sommés d’anticiper, dans un contexte de rationalisation et de coupes budgétaires, l’inévitable réorganisation du réseau de services et de commerces, et de répondre aux besoins d'une population croissante, tout en veillant à maîtriser les dépenses publiques locales. Aussi, certaines administrations locales ont décidé de se lancer dans la mutualisation des services, mais ce chantier est aujourd’hui trop souvent resté au stade expérimental. A la décharge des administrations frileuses, il faut rappeler qu’avant 2010[11], si la mutualisation des services était possible dans la fonction publique territoriale, la réglementation européenne et les règles de mise en concurrence avec le secteur privé la rendait surtout incertaine d’un point de vue juridique.

Un cadre juridique rénové en 2010 pour plus de mutualisation

Le droit communautaire est en effet apparu pendant de nombreuses années, comme un obstacle majeur à la faculté de disposer de services en commun[12]. La Commission européenne considérait notamment que la France était en infraction avec le droit communautaire (traités et directives posant les règles de mise en concurrence), car la loi interne (articles L.5211-4-1 et L.5721-9 du code général des collectivités territoriales) permettait aux services de communes membres d’un EPCI ou d’un syndicat mixte d’être mis à disposition de ces derniers pour l‘exercice de leurs compétences sans procédure de passation de marché. Cependant, en 2009, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) est venue contredire la commission et clarifier la situation[13]. Le législateur, via la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010, a alors pu définitivement sécuriser le cadre juridique de la mutualisation et mettre à la disposition des collectivités une boîte à outils très étoffée.

En pratique, la loi prévoit :

  • l’institutionnalisation de la démarche de mutualisation. Afin d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l’EPCI est en effet, chargé d’établir un rapport relatif aux mutualisations de services entre ses services et ceux des communes membres. Il doit comporter un projet de « schéma de mutualisation des services à mettre en oeuvre pendant la durée du mandat ». Ceci devrait conduire les acteurs locaux progressivement et obligatoirement à partir de 2014, à s’interroger sur leurs stratégies économiques et leur modèle de gouvernance.
  • la possibilité de créer des services communs[14]. Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après avis du ou des comités techniques[15] compétents. Les fonctionnaires et agents non titulaires communaux qui remplissent en totalité ou en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont de plein droit mis à disposition de l’EPCI pour le temps de travail consacré au service commun. En fonction de la mission réalisée, le personnel des services communs est placé sous l'autorité fonctionnelle du maire ou sous celle du président de l'établissement public.

Par ailleurs, la loi précise d’une part, qu’afin de permettre une mise en commun de moyens, un EPCI peut se doter de biens qu’il partage avec les communes membres[16] selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition ; d’autre part, que des (simples) conventions de prestations de services peuvent être conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics (SDIS par exemple), leurs groupements et les syndicats mixtes mais également entre les EPCI sans systématiquement être soumises aux règles de la commande publique[17] (art. L5211-4-1 du CGCT). Ainsi les DGS[18] de communes peuvent être mis à disposition[19] de l’EPCI pour traiter les dossiers de leur territoire. Des services communs peuvent être aussi créés soit pour faire des économies d’échelle (ex. fauchage, mécanique,…), soit pour mieux accompagner les petites communes (instructions des permis de construire, marchés publics,…).

Dotées de cette boite à outils, certaines collectivités (les plus en avance) se sont lancées et les premiers résultats sont, selon une étude de l’INET réalisée en 2011[20], globalement encourageants. Si dans un premier temps, l'harmonisation par le haut des régimes indemnitaires et des conditions d’emploi des personnels génère des coûts supplémentaires (6 millions d’euros sur 2 ans pour Toulouse agglomération par exemple), les économies sont, ensuite, au rendez-vous. Ainsi à Toulouse, la création, dès 2009, de services communs pour les fonctions supports de la ville et de son agglomération a permis d’éviter 181 recrutements, ce qui a représenté une économie de 6,3 millions d'euros par an[21].

Toutefois, l’étude des premières mutualisations fait également ressortir le caractère largement perfectible de ce processus, les facteurs de - plus ou moins grande -réussite et met en évidence la nécessité d'anticiper ce mode d'organisation, en terme de management, de sécurisation juridique des actes mais aussi dans la relation entre les entités. En d’autres termes, la mutualisation relève plus du « sur-mesure » que du « prêt-à-porter ».

Pas de mutualisation réussie si elle est « toute faite » ou « vite faite »

Pour réussir, la démarche de mutualisation doit entre autre, rimer avec harmonisation des conditions d'emploi et de rémunération des personnels.

Les premières observations (des chambres régionales des comptes ou des rapports en la matière) font ressortir plusieurs dysfonctionnements : les conventions sont souvent imprécises (impossibilité de déterminer les coûts d’intervention, interventions réciproques mal définies,…) ; l’appréciation des charges effectives manque fréquemment de rigueur ; les évaluations sont inéquitables…Il est donc important que les entités s’approprient les outils et construisent au cas par cas les actes juridiques qui vont s’appliquer à elles afin d’éviter toute contestation par la suite.

De plus, la réussite de la démarche dépend de plusieurs facteurs et notamment :

  • ceux d'ordre politique : la volonté politique doit être partagée et forte. A défaut, la démarche sera toujours plus ou moins « freinée ». Autre constat : lorsqu'un même homme ou une même femme occupe les deux fauteuils de maire-président de communauté par exemple, la mutualisation est plus aisée ;
  • et ceux liés à l’adhésion du personnel : il est important de bien informer, d’intégrer le personnel en amont et de faire preuve de pédagogie pour s’assurer de son adhésion. Certaines mutualisations de services déconcentrés de l’Etat ont montré depuis la mise en place de la RGPP la difficulté pour les agents à intégrer rapidement la nouvelle répartition des compétences, ou encore à appréhender de nouvelles compétences (ex. comptables et budgétaires) ;
  • et enfin ceux relatifs au « timing du projet » : tout d’abord bien préparer la démarche également, prendre son temps et être pragmatique (commencer par des choses simples).

Ces constats amènent à dire que la mise en place d’une mutualisation de service(s) ne peut se résumer à une simple optimisation de moyens pour réaliser des économies d’échelle. Le projet doit s’inscrire dans une réflexion globale des ressources humaines (quelle mutualisation des services impliqués dans le déploiement des politiques publiques ? pour quelle recherche d’amélioration de la qualité de service public ? quelle recherche d’efficacité interne doit conduire la réflexion dans le cadre de la mutualisation des fonctions supports ou ressources des organisations concernées ?). Analyser les besoins particuliers des entités, puis élaborer une charte de mutualisation sur un territoire « artisanale » sont donc nécessaires.

Par ailleurs, la mutualisation une fois démarrée, doit s’accompagner d’une prise en compte du facteur humain. Les angles organisationnel et juridique (statutaire) sont importants et une préoccupation légitime, mais la réussite à long terme du projet ne peut se limiter à une simple harmonisation des rémunérations ou à un repositionnement d’agents dans un organigramme. L’accompagnement des nouveaux services doit se poursuivre afin de fournir un nouveau cadre de travail, via l’élaboration de nouveaux projets de directions et de services (avec des objectifs à court et moyen terme), l’harmonisation et l’actualisation des pratiques de management, la création d’un système d’évaluation et de mesure de la progression de la mise en place (tableaux de bord…), etc.

Pour réussir la mutualisation de ses services, un véritable projet de territoire doit exister.

En conclusion, la mutualisation n’est pas une solution nouvelle, mais aujourd’hui, plus un enjeu d’avenir qu’une réalité concrète. Bien pensée et inscrite dans un véritable projet de territoire, la mutualisation de services, il faut le reconnaitre, peut être un formidable levier d'amélioration du service rendu, d'harmonisation et de cohérence sur un territoire (réduction de l’émiettement et de la dispersion des décisions, renforcement de l’identité des entités sans perte de contact avec le terrain...). Présentée comme la solution naturelle à la maîtrise des dépenses publiques, pas étonnant que 80% des présidents de communauté comptent s’engager dans cette démarche d'ici à la fin de leur mandat[22]. Gageons cependant qu’acteurs locaux (élus et fonctionnaires en position de direction) sauront pour ce faire, mettre en place à chaque fois, un schéma opérationnel simple, efficace et lisible pour leurs agents, et a fortiori…pour leurs usagers.

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