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Plan de formation, DIF, formation initiale, formation continue : Panoroma des outils de formation de la Fonction publique

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Alors que le secteur privé vient de voir la réforme de la formation être adoptée le 27 février 2014[1], avec en mesure-phare : le compte personnel de formation (CFP), capital d'heures de formation qui va, dès le 1er janvier 2015, suivre le salarié toute sa carrière, quel que soit son statut (demandeur d'emploi...), les fonctionnaires[2] devront patienter et conserver le DIF (Droit individuel à la formation).
Pourtant face à l’évolution des missions et des métiers de l'administration, la formation constitue un levier fondamental d'employabilité des agents et les outils mis à disposition des Directeurs Ressources Humaines (DRH) (plan de formation, bilan de compétences, passeport, livret, DIF...) se doivent d'être efficients et performants. Décryptage.

Des plans de formation pour une réflexion plus globale sur la gestion des ressources humaines

Le système de formation français, celui de la fonction publique compris, souffre d'une forte inégalité d'accès : la formation bénéficie « toujours » aux mêmes et avant tout aux plus diplômés (10 jours en 2010 pour les catégories A contre 3,8 pour les catégories C et ouvriers d'Etat[3]).
Pourtant le Statut[4] (article 22 de la Loi Le Pors) rénové[5] en 2007 est clair, la formation professionnelle « tout au long de la vie des agents » (c'est-à-dire tant initiale que continue), est un droit « reconnu aux fonctionnaires ».
Sans distinction de corps, de cadres d'emplois ou de catégorie (A, B ou C)[6].
En contrepartie, le fonctionnaire a le devoir de s'adapter au service public et de mettre ses connaissances (savoir et savoir-faire) à jour régulièrement.  Le manquement à l'obligation de formation constitue une faute.
 
Pour matérialiser ce droit inscrit, depuis la réforme, dans un cadre contractualisé (agent/employeur, voire l’organisme de formation), les agents territoriaux reçoivent un « livret individuel de formation » (LIF) et les agents hospitaliers un « passeport de formation ». Ces documents (sous forme papier ou numérique) retracent les diplômes, titres et certifications à finalité professionnelle obtenus, les formations suivies et dispensées au titre de la formation continue et éventuellement les bilans de compétences effectués. Par ailleurs, tout agent de l'Etat (fonctionnaire ou non titulaire[7]) bénéficie d'un entretien annuel de formation (souvent associé à l'entretien d'évaluation) avec son responsable hiérarchique, destiné à déterminer ses besoins de formations au vu des objectifs qui lui sont fixés et de son projet professionnel : préparation aux concours, de validation des acquis de l'expérience (VAE), de bilan de compétences et de période de professionnalisation (cf. cidessous).
Un compte-rendu est dressé, l'agent peut y ajouter des observations, des suites sont données à cet entretien et les refus de formation doivent être motivés.
 
Ensuite, pour rendre effectif ce droit, il existe un outil indispensable : le plan annuel ou pluriannuel de formation. Dispositif obligatoire pour les employeurs publics (collectivité, ministères, établissements hospitaliers), il doit prendre en compte les demandes des agents (recueillies lors de l’entretien de formation), mais aussi les besoins collectifs et les orientations de l'administration.
Il s'agit là d’établir des priorités, de réfléchir et de prévoir les projets d’actions de formation correspondant aux objectifs à moyen terme pour la formation des agents.
 
En ce qui concerne la fonction publique hospitalière, par exemple, le plan de formation a vocation à répondre aux besoins de perfectionnement et d'évolution des services mais aussi aux nécessités de promotion interne, au vu du projet d'établissement. A l'Etat, des thèmes de formation prioritaires sont inscrits au sein du programme interministériel, des documents d'orientation établis en fonction du schéma stratégique des ressources humaines et des plans annuels de formation des services de chaque ministère.
Pour cette année, huit grands axes de formation ont été fixés[8] comme « accompagner les gestionnaires des ressources humaines dans la construction de leur plan de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) ; former à la démarche d'évaluation et de prévention des risques psychosociaux (RPS) ; former l'encadrement à la santé au travail, à la prévention des risques et à l'amélioration des conditions de vie au travail ; professionnaliser les acteurs de la chaîne achat (ministères et opérateurs) par un programme de formation aux techniques et stratégies d'achat ; accompagner la professionnalisation des chefs de projets chargés en charge des systèmes
d'information ; connaître l'organisation administrative et l'environnement professionnel ; former les gestionnaires Ressources Humaines à la gestion statutaire ; former les agents publics à la déontologie ».
 
Soumis pour avis aux instances paritaires (comité technique,...), la démarche de formation est négociée (et non seulement administrée).
Le plan de formation fixe une calendrier, le budget dédié : ainsi, chaque établissement de la fonction publique hospitalière consacre par exemple, au minimum 2,1 % de sa masse salariale à l’élaboration d’un plan de formation annuel, selon l’ANFH (Association nationale pour
la formation permanente du personnel hospitalier). A travers les quatre grands types d’action de formation qu'il prévoit : formations obligatoires d'intégration et de professionnalisation (qui peuvent être certifiantes et diplômantes pour la FPH) ; actions de perfectionnement ; préparations aux concours et examens professionnels ; congés de formation (CFP, bilan de compétences, congés pour validation des acquis de l'expérience (VAE)), le plan de formation permet, au-delà des obligations légales, de gérer les départs en formation, les compétences, d’engager une réflexion plus globale sur la gestion des ressources humaines.

La fonction publique : à la quête d'une offre de formation de qualité

A la recherche d'une bonne qualité de la formation, les acteurs innovent et se réinterrogent au quotidien : en construisant des plans de formation négociés, des formations en ligne,...
 
Afin d'offrir une meilleure lisibilité et connaissance de l'offre en la matière, organismes de formation (CNFPT...) et employeurs innovent en développant des outils permettant l’inscription directe des agents aux actions de formation (ex. système d’information pour l’animation de la formation interministérielle régionale (SAFIRE[9])) ou encore d’accéder au catalogue via le portail «Fonction publique».
L'année 2012 (dernière année connue à ce jour) a d'ailleurs été marquée à l'Etat, par la poursuite du développement d'une offre de formation mutualisée via l'intervention des plate-formes régionales d’appui à la gestion des ressources humaines (PFRH) et les dispositifs relatifs à l’ouverture réciproque anticipée des stages (ORAS)[10] et à une offre commune transverse (OCT)[11].
Résultats : un nombre de stages réalisés globalement en hausse (16% de 2011 à 2012) ; un nombre global de journées stagiaires en hausse également : plus de 29% de 2011 à 2012. Et des besoins en savoir-faire et savoir mieux pris en compte.
 
Cette quête de qualité de la formation dans la fonction publique est essentielle.
Ceci implique une bonne formation des formateurs, des intervenants de qualité, une diversité mais aussi une bonne qualité des programmes. Pour ce faire, dans la fonction publique territoriale, les programmes sont conçus par des spécialistes de l’ingénierie de formation ayant un réseau de professionnels qui éclairent l'état des métiers, des besoins et qui savent comment décliner un référentiel de compétences en référentiel de formation. Les intervenants sont soit des cabinets qui répondent à des appels d’offres, soit des « intervenants en régie » : praticiens des collectivités, spécialistes de la formation professionnelle, chercheurs...
But : professionnaliser les formations. Enfin, ces formations sont régulièrement évaluées (à l’issue de la formation via un document d’évaluation en ligne, à remplir le dernier jour de la formation, etc., mais aussi bien après : par exemple, à travers des enquêtes auprès des anciens élèves et des recruteurs, comme à l’ENA et dans les IRA).
 

Accompagner les fonctionnaires durant les premières années de leur carrière: le rôle de la formation initiale

 

Cette qualité de l'offre doit se trouver dès les premiers pas de l'agent dans la fonction publique. Ils doivent se sentir soutenus lors de leur entrée dans la profession.
Pour cela, chaque fonction publique met en place une formation initiale. Revue également en 2007, les logiques de la formation initiale diffèrent encore selon les fonctions publiques. Le contenu de la formation initiale est fixé pour chaque corps ou cadre d'emplois par arrêté (formation statutaire). Cet arrêté peut prévoir une modulation des obligations de formation en fonction des acquis de l'expérience professionnelle
des agents. Cette formation est accomplie durant la période de stage du fonctionnaire et obligatoire. Dans la fonction publique d'Etat, on pratique toujours une formation initiale très dense. Elle se déroule dans des écoles, en fonction du premier concours que l’on a réussi − et donc du ministère dont on relève (ENA, IRA... pour les cadres), et met plus ou moins l'accent sur l’alternance entre stages pratiques et
apports théoriques. Dans la fonction publique territoriale, au contraire, elle se nomme « formation obligatoire d'intégration et de professionnalisation » : les formations se veulent courtes sur l’environnement professionnel et la prise de poste, et sont assorties d’obligations de formation tout au long de la carrière

Formation continue, DIF pour retenir les talents...

La fonction publique l'a bien compris : la formation professionnelle continue a autant d’importance, si ce n’est plus parfois, que la formation initiale pour réussir son évolution.
 
En effet, la formation continue est destinée à maintenir ou parfaire la compétence des agents au cours de leur carrière en vue d'assurer leur adaptation immédiate à leur poste de travail mais aussi à l'évolution prévisible des métiers.
Les agents doivent disposer des moyens de se perfectionner pour utiliser de nouveaux supports et tirer profit des avancées technologiques, notamment du numérique.
En outre, il est aussi important pour eux de développer leurs compétences et d’acquérir de nouvelles qualifications.
 
Le législateur a donc prévu, d'une part que, l'agent peut être tenu de suivre des formations continues à la demande de son administration. Dans ce cas, les formations sont accomplies pendant les heures de travail.
Toutefois, si l'agent donne son accord écrit, les formations peuvent dépasser ses horaires de travail (dans la limite de 50 à 80 heures par an en fonction des formations). D'autre part, le Statut prévoit que, l'agent peut demander à bénéficier de formations continues sur son
temps de travail ou dans le cadre du droit individuel à la formation (DIF).
Les formations sont accordées sous réserve des nécessités de service. A l'Etat comme dans la Territoriale, l'administration ne peut opposer un 2ème refus à une même demande de formation qu'après avis de la commission administrative paritaire.
L'accès à une formation continue est de droit pour l'agent d'Etat n'ayant bénéficié d'aucune formation continue au cours des 3 années précédentes.
Cet accès peuttoutefois être différé d'une année maximum en raison des nécessités de service après avis de la CAP.
 
Créé en 2007, le DIF permet aux agents de suivre des formations continues, une préparation aux concours ou à un examen professionnel ou un bilan de compétences ou encore VAE. Il est utilisé à la seule initiative de l'agent en accord avec son employeur. Le DIF est fixé à 20 heures par an pour les agents à temps complet et au prorata du temps travaillé pour les agents à temps partiel (ex. 16 heures par an pour un agent travaillant à 80 %). Les droits peuvent être cumulés pendant 6 ans jusqu'à 120 heures. S'ils ne sont pas utilisés au terme de 6 ans, le crédit d'heures reste plafonné à 120 heures et l'agent n'acquiert plus de nouveaux droits. En cas de mutation, de détachement ou de mise à disposition auprès d'une administration ou d'un organisme public, les fonctionnaires conservent leurs droits acquis à formation et peuvent les utiliser auprès de leur nouvelle administration.
Les agents non titulaires peuvent également bénéficier de leurs droits acquis antérieurement, devant tout nouvel employeur public, à condition que le changement d'employeur ne résulte pas d'un licenciement pour motif disciplinaire. Innovant, ce droit est cependant destiné à une mort certaine, au profit du compte personnel de formation (CPF). Si la fonction publique reprend le CPF tel qu'il existera à compter
 
du 1er janvier 2015, dans le secteur privé, le dispositif présentera au moins deux avantages :
  •  il portera le crédit d'heures jusqu'à 150 heures de formation sur 8 ans (24 heures par an pendant les 5 premières années puis 12 heures par an pendant les 3 années suivantes pour un travail à temps complet) ;
  •  pour les formations hors temps de travail, l'agent pourra utiliser son CPF sans faire de demande à l'employeur.

...Au besoin en innovant : l'exemple de l'e-learning

En attendant ce changement de législation à court ou moyen terme (aucune date n'est arrêtée), côté outils de formation continue, l'administration continue d'innover.
Ainsi la formation à distance se développe via l'e-formation, plus connue sous le terme anglophone de e-learning[12]. Associant des contenus interactifs et multimédia, des supports de distribution (PC, internet, intranet, extranet) et un ensemble d'outils logiciels qui permettent la gestion d'une formation en ligne et d'outils de création de formations interactives, l'e-learning permet de faciliter la personnalisation des parcours d’acquisition des compétences que recherchent souvent les agents. 
Il a l’avantage de la souplesse et s’adapte aux contraintes de temps des managers qui peuvent se former à leur rythme, selon leurs disponibilités et leurs besoins.
A titre d'exemple, plutôt que des cours par correspondance classiques, depuis 2010, les managers des ministères économique et financier se voient proposer une formation à l'entretien professionnel, qui prend la forme d’un « serious game ».
Déjà utilisé pour la formation des cadres de BNP Paribas et de la SNCF mais adapté au contexte spécifique de la fonction publique, ce jeu est constitué d’un quiz, d’un cas pratique et de modules théoriques, et permet à 1000 évaluateurs chaque année de tester leur
pratique, de piloter un entretien virtuel et d’acquérir les connaissances nécessaires à l’exercice.
Par ce biais, la FP cherche à se donner une chance de retenir ses meilleurs talents.
 

Savoir faire évoluer les agents : préparation aux concours ou examens, VAE...

Dématérialisation des inscriptions, mise en commun des formations transverses, autant d'outils précieux pour rendre l'offre de formation toujours plus visible pour les agents et les services offreurs.
 
Des talents qui doivent pouvoir donner une nouvelle orientation à leur carrière, être mieux reconnu dans leur environnement de travail ou encore obtenir plus facilement une promotion interne. Pour cela, le Statut a repris la démarche issue du Code du travail : la Validation des Acquis de l'Expérience (VAE). Droit individuel, la VAE permet d'obtenir tout ou partie d'une certification sur la base d'une expérience professionnelle après validation par un jury des connaissances et des compétences acquises.
La certification peut être un diplôme, un titre à finalité professionnelle ou un certificat de qualification professionnelle. Il n’est pas nécessaire pour l'agent de suivre un parcours de formation.
 
Souvent la VAE permettra ensuite à l'agent de remplir les conditions préalables à l’accès à certains concours de la FP ou encore aux concours des institutions de l'Union européenne. Pour se préparer au mieux aux épreuves, le Statut prévoit que l'autorité doit inscrire au plan de formation les préparations aux concours et examens professionnels qu'elle entend proposer à ses agents.
Ensuite, sous réserve bien sûr de satisfaire aux conditions d’âge, de diplômes et d’ancienneté requis, l'agent intéressé peut (ce n'est pas une obligation) demander à bénéficier de ces préparations sur son temps de service (avec maintien de sa rémunération) ou dans le cadre du DIF (il bénéficie alors d'allocations de formation égales à 50 % de son traitement horaire).
Un moyen de plus de monter en grade ou de changer de corps (ou de cadre d'emplois).

 Congé personnel de formation, bilan de compétences ... individualiser toujours plus la formation des agents tout au long de la carrière

Le parcours de formation de l'agent se doit aujourd'hui d'être personnalisé et individualisé.
 
Dernier point, outre le développement de la formation continue, à mesure que leur carrière avance, il est également primordial de permettre aux agents :
  1. de pouvoir s’impliquer progressivement dans des activités autres que leur emploi actuel. Pour ce faire, les agents peuvent à titre personnel bénéficier, sous certaines conditions, d’un congé de formation pour réaliser un projet professionnel ou de reconversion. Ce congé d'une durée maximale de 3 ans est rémunéré pendant 12 mois. La durée du congé de formation est fixée à 3 ans maximum pour l'ensemble de la carrière : il peut être utilisé en une seule fois ou fractionné au cours de la carrière. Chaque période de formation doit alors avoir une durée minimale équivalant à un mois à temps plein. Ces périodes minimales d'un mois peuvent elles-mêmes être fractionnées en semaines, journées ou demi-journées. En contrepartie, l'agent bénéficiaire s'engage à servir dans la FP pendant une période égale à 3 fois celle pendant laquelle il a perçu des indemnités ;
  2. de pouvoir réaliser un bilan de compétences avant de bâtir son projet de formation ou de reconversion professionnelle. Le congé pour bilan de compétences peut être demandé par l’agent public ou par l’administration. Il sera réalisé après la signature d’une convention tripartite, entre l’agent, l’administration et le prestataire du bilan. Réalisé pendant les heures de services ou non, il ne peut pas excéder 24 heures. Il comporte 3 phases qui permettent d'analyser les compétences, aptitudes et motivations, et de définir un projet professionnel, de formation ou de reconversion professionnelle. Dans l’hospitalière, il faut justifier d’au moins deux ans de services effectifs, consécutifs ou non, pour le demander. Dans la Territoriale comme à l’Etat, ce délai est de dix ans. Encore trop peu utilisé dans la FP - exception faite de l'Hospitalière (2400 dossiers déposés en 2009 : 2 382 acceptés) - il est appelé à être inscrit de façon plus importante dans les budgets des ministères et des services vu le contexte de réorganisation et de mobilité.
Mieux accompagner les nouveaux agents en début de carrière en améliorant (et notamment en professionnalisant) la formation initiale ; mieux retenir les agents talentueux dans la FP en leur donnant accès à une formation continue individualisée et en leur proposant des outils offrant des vraies perspectives d'évolution de carrière...Autant d'enjeux importants que les acteurs de la formation prennent en compte. Objectif : disposer d'un personnel motivé et qualifié qui soit en mesure de s'ouvrir à d'autres emplois et à des responsabilités différentes tout au long de leur
carrière !

Sandrine BOTTEAU

Pour aller plus loin :
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, articles 21 et 22 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires
Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique
Décret n° 2008-512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux
Décret n° 2008-824 du 21 août 2008 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique hospitalière.
Décret n°2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'Etat
Décret n°2007-1942 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle des agents non titulaires et des ouvriers de l'État
La Lettre de l’École de la GRH n° 7 sur la formation en ligne.
Guide sur le bilan de compétences, réalisé par l’ANFH (Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier).

1 Loi n°2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale
2 Issus de la fonction publique d'Etat, hospitalière ou territoriale (région, département, commune et leurs établissements).Les emplois/métiers de la fonction publique sont répartis en trois catégories hiérarchiques (A, B
2 Issus de la fonction publique d'Etat, hospitalière ou territoriale (région, département, commune et leurs établissements).Les emplois/métiers de la fonction publique sont répartis en trois catégories hiérarchiques (A, B et C), où chaque catégorie est elle-même constituée de nombreux corps correspondant généralement aux diverses filières des métiers.
4 Le Statut général de la fonction publique est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ».
5 Par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique
6 Grade, échelon, indice majoré, indice brut? Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B ( de niveau BAC), C ( de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme). Les corps ou cadres d'emplois comprennent un ou plusieurs grades selon leur statut particulier. Lorsqu'il y a plusieurs grades, ils sont hiérarchisés. Au cours de la carrière, il est possible d'accéder aux grades supérieurs par avancement de grade
(sous conditions d'ancienneté notamment). Chaque grade comprend plusieurs échelons. L'ensemble des échelons constitue l'échelle indiciaire du grade. À chaque échelon, correspond un indice brut (dit indice de carrière) auquel correspond à son tour un indice majoré (dit indice de rémunération) auquel correspond enfin un traitement de base. En principe, l'accès au grade s’effectue sur le 1er échelon. Ensuite, au cours de la carrière, le fonctionnaire accède aux échelons plus élevés par avancement d'échelon.
fonctionnaire accède aux échelons plus élevés par avancement d'échelon.
7 Après recrutement – en principe par concours – l’agent est placé en période stage et à l’issue de ce dernier il devient fonctionnaire et est « titularisé ». Celui qui n’est pas recruté par concours est appelé « non titulaire » (ex. contractuel).
8 Circulaire du 13 septembre 2013 relative à l’orientation des priorités interministérielles fixées à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de l’Etat (année 2014)
10 Dispositif qui permet à un ministère d’accueillir des agents venant d’autres ministères dans les stages qu’il organise au bénéfice principal de ses agents. Ce dispositif a pour effet d'augmenter le taux de remplissage des stages et à une meilleure prise en compte des besoins en compétences
11 L'OCT vise à confier à un ministère en région la responsabilité de porter des formations transverses ouvertes en interministériel.

 

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