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Sauriez-vous traiter d'une question portant sur la notion constitutionnelle d'opposition ?

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La notion d'opposition, définie comme l'ensemble des « partis ou groupements politiques qui sont en désaccord avec le gouvernement ou le régime politique »[1], est très peu étudiée en droit constitutionnel. À peine figure-t-elle dans les index des manuels et des traités. Ce silence s'explique aisément par la conception rousseauiste imprégnant la discipline. Celui-ci indiquait en effet dans le Contrat social que la loi instituant le pacte social est la seule, qui, par sa nature, exige un consentement unanime... Si, lors du pacte social, il se trouve des opposants, leur opposition n'invalide pas le contrat ; elle empêche seulement qu'ils y soient compris ; « ce sont des étrangers parmi les citoyens ». L'opposition n'est pas niée, elle est simplement située au banc du fonctionnement des institutions. Ce point de vue se marginalise néanmoins. La révision de la Constitution du 23 juillet 2008 consacre en effet de nouveaux droits à l'opposition parlementaire. Celle-ci s'en saisit pour revendiquer du temps de parole lui permettant pleinement d'investir le jeu politique. Les débats houleux consacrés au vote, à l'Assemblée nationale, de la loi sur la réforme des retraites en témoignent. L'opposition apparaît dès lors comme une notion permettant de comprendre la vie politique. Elle constitue un corollaire du concept de démocratie (I) rendant alors nécessaire la garantie de ses droits (II).  

  L'opposition, corollaire de la démocratie

La démocratie se définit, de manière classique suivant la célèbre citation d'A. Lincoln comme « le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple ». L'article 2 de la Constitution de la Ve République reprend, du reste, une telle définition. Un tel régime implique tout d'abord un pluralisme politique, permettant aux citoyens d'opérer un choix entre différentes propositions, ensuite un libéralisme politique permettant à chacun d'exprimer son point de vue, enfin un respect du principe majoritaire. La proposition ayant remporté la majorité des scrutins doit prévaloir. Quelle place offrir alors à l'opposition ? L'opposition doit nécessairement s'incliner devant la majorité, tout en demeurant bien présente dans le jeu politique, afin de préserver le pluralisme politique.

  • Le principe majoritaire, facteur de domination de l'opposition   La volonté générale, celle du plus grand nombre, s'impose à tous. Dès lors, l'opposition, si elle est libre de s'exprimer en amont du vote, doit se plier aux résultats du vote. L'algarade du député socialiste A. Laignel à l'encontre de J. Foyer exprime cette - dure - réalité puisqu'il lui rappelait que : « Vous avez juridiquement tort parce que vous êtes politiquement minoritaires ». Rousseau manifeste également cette idée dans son Contrat social : « Quand donc l'avis contraire au mien l'emporte, cela ne prouve autre chose sinon que je m'étais trompé, et que ce que j'estimais être la volonté générale ne l'était pas ».  

Sous la Ve République, le principe majoritaire est renforcé par le fait majoritaire. Les pères fondateurs de la Constitution de 1958 souhaitaient prévenir les dérives des Républiques précédentes en instituant un mode de scrutin générant des majorités stables. Le scrutin majoritaire à deux tours remplit pleinement cet objectif. Plus encore, le Parlement se voit discipliné par des techniques dites de rationalisation. L'exécutif peut ainsi accélérer le vote d'un texte en engageant sa responsabilité (article 49 alinéa 3) ou par exemple en imposant un seul vote pour l'ensemble du texte et non une discussion article par article. Le fait majoritaire génère une domination de l'exécutif sur le législatif et a fortiori, une domination de l'opposition.  

  • Le pluralisme politique, facteur de préservation de l'opposition  

Le principe majoritaire ne doit pas conduire à une tyrannie de la majorité. L'opposition doit demeurer afin de jouer le rôle d'un contre-pouvoir. À la séparation des pouvoirs classiques, distinguant les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, doit se joindre la dichotomie entre pouvoir de la majorité et pouvoir de l'opposition.  

L'opposition doit tout d'abord être en mesure de discuter les mesures escomptées par la majorité lors des débats. Ces réfutations, loin d'affaiblir le pouvoir de la majorité, donne une légitimité importante aux lois en étant issues. J. Stuart Mill expose cette idée clairement : « Il existe une différence extrême entre présumer vraie une opinion qui a survécu à toutes les réfutations et présumer sa vérité afin de ne pas en permettre la réfutation ».  

Les partis opposants, siégeant au Parlement, incarnent ensuite par leur présence aux assemblées la portion de la population ne se retrouvant pas dans les idées de la majorité. Les institutions de la République reflètent alors l'ensemble de la population. Surtout, en faisant pleinement partie du débat public, l'opposition tente de présenter une proposition alternative afin de devenir, lors des prochaines élections, le parti de la majorité. Cette alternance, fruit d'un véritable pluralisme politique, signe la bonne santé d'une démocratie.  

Les présidents de la Ve République l'ont compris. Ainsi, dans son message au Parlement du 2 juillet 2002, J. Chirac expliquait que : « En démocratie, le gouvernement doit pouvoir s'appuyer sur une majorité cohérente et stable. Ce sera désormais le cas. Mais une démocratie apaisée doit aussi faire toute sa place à l'opposition. Je serai attentif au respect de cet impératif qui est au coeur du dialogue républicain ». Il importe donc de garantir des droits à l'opposition.  

Les droits de l'opposition, garantie de la démocratie

La volonté de faire prévaloir le principe majoritaire, renforcé par le fait majoritaire, ne permettait pas aux constituants de 1958 d'organiser un véritable statut de l'opposition. Des droits lui ont néanmoins été reconnus de manière progressive, bien que cette reconnaissance puisse être considérée comme incomplète.  

  • La reconnaissance progressive des droits de l'opposition  

L'opposition s'est vue reconnaître certains droits, par touches successives, à partir de l'arrivée au pouvoir de V. Giscard d'Estaing. Celui-ci esquisse un statut de l'opposition tant implicite qu'explicite. De manière implicite d'abord, V. Giscard d'Estaing prend l'habitude de consulter, certes de manière ponctuelle, les chefs de l'opposition et les présidents des groupes parlementaires, notamment avant une importante rencontre internationale. Cette pratique se poursuit encore. Surtout, dès 1974, des droits sont reconnus explicitement à l'opposition. Il en est ainsi de la possibilité pour 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel d'un projet ou d'une proposition de loi (articles 54 et 61 de la Constitution). Jusqu'alors, seul le président de la République, le Premier ministre et les présidents d'assemblées étaient aptes à déférer un tel texte au Conseil. Le seuil de la soixantaine s'avère suffisamment faible pour permettre à l'opposition de mettre facilement en oeuvre cette procédure. De la même façon, c'est sous le septennat de V. Giscard d'Estaing qu'est mise en place la séance de question au gouvernement[2]. Celles-ci sont retransmises en direct depuis 1981 et leur nombre est doublé depuis 1995. Ces temps permettent aux parlementaires, notamment de l'opposition, de mener à bien leur office de contrôleurs du gouvernement. Poursuivant cette reconnaissance de l'opposition, émanant tant de gauche que de droite, le candidat N. Sarkozy programmait de renforcer les pouvoirs du Parlement, et notamment de l'opposition. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 prend en compte cette volonté. Ainsi, de manière emblématique, l'article 4 de la Constitution prévoit que : « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». De même, l'article 51-1 indique dorénavant que « Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires ». L'article 48, relatif à l'ordre du jour des assemblées, est également amendé. Alors que celui-ci était fixé, de manière quasi intégrale, par le gouvernement, deux révisions, l'une en 1995, l'autre en 2008 ont progressivement réhabilité le droit des assemblées à maîtriser leurs travaux. Cette dernière révision instaure une parité, l'exécutif et le législatif disposant chacun de l'ordre du jour pour deux semaines. Une semaine sur quatre est réservée par priorité au contrôle du gouvernement par le Parlement et un jour par mois, l'ordre du jour est arrêté à l'initiative des groupes parlementaires non majoritaires. D'autres mesures, figurant dans le Règlement de l'Assemblée nationale, réhabilitent encore le rôle des partis de l'opposition : la commission des finances de l'Assemblée est présidée par un député de l'opposition (il s'agissait, avant que ce dernier devienne président de la Cour des comptes, de D. Migaud, la fonction est occupée depuis par J. Cahuzac). Il est encore prévu que « la composition du bureau de chaque commission s'efforce de reproduire la configuration politique de l'Assemblée et d'assurer la représentation de toutes ses composantes ». Finalement, s'il n'existe pas un véritable statut de l'opposition, la somme des pratiques et prérogatives constitutionnelles reconnues à l'opposition n'est pas si maigre. Reste que cette reconnaissance peut encore être perçue comme incomplète.  

  • La reconnaissance incomplète des droits de l'opposition 

La reconnaissance des droits de l'opposition pourrait être davantage poussée. L'effectivité des prérogatives lui ayant été reconnue est tout d'abord à parfaire, sa représentation dans les médias doit encore être améliorée et, enfin, l'opposition pourrait, à l'instar d'autres États, être institutionnalisée. Sur le premier point, si la révision de 2008 crée bien des droits au profit de l'opposition, il demeure que ceux-ci sont, parfois, peu effectifs. Le fait majoritaire, fusionnant le pouvoir exécutif et la majorité parlementaire, laisse souvent croire que les décisions sont prises par l'exécutif transformant le Parlement en chambre d'enregistrement. Si les députés de la majorité ne peuvent, discipline de partis oblige, faire valoir leur point de vue, il en est de même de l'opposition, et ce quels que soient les droits leur étant reconnus. Le fait de disposer d'un temps de parole pour pouvoir s'exprimer dans l'hémicycle ne permet pas d'incliner une politique prédéterminée. En outre, ce temps de parole lui-même est parfois remis en cause, l'exemple des délibérations consacrées à la réforme des retraites en témoigne. B. Nabli relate l'événement ainsi : « le président de l'Assemblée nationale poursuivi dans les couloirs du Palais Bourbon par des députés de l'opposition en furie, n'hésitant pas à le qualifier de "putschiste" »[3]. Leur désappointement s'est cristallisé autour de la loi organique, mettant en oeuvre la révision de 2008, instituant un « temps global de parole », appelé par l'opposition « temps guillotine ». L'idée était alors d'encadrer, d'accélérer, en d'autres termes de rationaliser la procédure législative en accordant un temps déterminé pour l'ensemble du groupe. Le droit d'amendement est, de fait, limité et les possibilités d'obstructions réduites d'autant. B. Nabli conclut que « l'obstruction pose la question des moyens dont l'opposition parlementaire dispose pour exercer sa fonction de contre-pouvoir. Sur ce point, si la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République a permis la reconnaissance de droits spécifiques aux parlementaires de l'opposition, elle ne garantit pas l'instauration d'une "démocratie apaisée" »[4]. Sur le deuxième point, relatif au déséquilibre médiatique, la règle (énoncée pour la première fois en 1969 par l'ORTF) selon laquelle « dans la présentation des points de vue, l'équilibre entre les représentants des pouvoirs publics, ceux qui les approuvent et ceux qui les critiquent, lorsqu'il ne sera pas obtenu au cours d'une même émission, devra l'être sur une période raisonnement calculée », a été interprétée comme imposant un équilibre « par tiers » des temps d'émission : un tiers pour le gouvernement, un tiers pour la majorité et un tiers pour l'opposition parlementaire. En 2000, le CSA a amendé cette règle en ajoutant à ces trois temps de parole un petit quatrième, réservé aux minorités politiques non parlementaires. Ce système est néanmoins perfectible. De fait, la majorité dispose d'un temps de parole deux fois plus important que celui de l'opposition, celui du gouvernement et de sa majorité. Il ne serait pas inenvisageable de rééquilibrer, au prorata de la représentation parlementaire, le temps de parole. Du reste, l'accès aux médias de groupe n'ayant pas recueilli suffisamment de voix pour accéder au Parlement a toujours été discuté. J. Massot[5] indique que dans l'audiovisuel public, la représentation au sein des organes directeurs de France Télévision, France 2, France 3, RFI, RFO soit monocolore (un député et un sénateur de la majorité) et que, seuls la Cinq, Radio France et l'INA bénéficient de la présence d'un parlementaire appartenant à l'opposition et d'un membre de la majorité. Là encore, cette gouvernance pourrait être rééquilibrée au profit de l'opposition. Sur le troisième point enfin, quant à l'institutionnalisation de l'opposition[6], la Grande-Bretagne pourrait figurer comme exemple. L'opposition est institutionnalisée en ce sens qu'elle est incarnée dans des organes précis que sont le « chef d'opposition de sa Majesté » et le « Shadow Cabinet ». Ces institutions disposent de prérogatives propres. Ainsi, le chef d'opposition est systématiquement consulté en cas de crise grave par le Premier ministre en exercice. Il peut également intervenir dans la fixation de l'ordre du jour. La chambre des communes connaît également des « opposition days ». Il dispose en outre d'une indemnité spécifique. Le « cabinet fantôme » est bien plus qu'une pratique, il s'agit d'une véritable institution figurant un gouvernement d'opposition, composé de potentiels ministres, chacun spécialisé en fonction du « portefeuille » lui étant échu. Cette institution rend crédible l'opposition et légitime son action. Il serait erroné de dire que la France n'institutionnalise pas son opposition, mais celle-ci résulte soit d'une pratique, non encore parfaitement intégrée dans les us constitutionnels[7], soit d'une circonstance extrêmement particulière qu'est la cohabitation. Dans une telle configuration, le président de la République devient, de fait, le chef de l'opposition. Il peut alors user des pouvoirs qui sont les siens pour s'opposer à la majorité. Il peut, par exemple, demander une nouvelle délibération sur un texte, en vertu de l'article 10-2 de la Constitution. Même si aucune disposition précise ne lui donne cette possibilité, il peut également suspendre la promulgation d'un texte de loi, comme l'a fait par exemple François Mitterrand en refusant de signer les ordonnances émanant du gouvernement. Reste qu'en agissant ainsi, le président use des pouvoirs qu'il détient par ses fonctions et non par son statut, de fait, de chef de l'opposition. Il demeure donc des marges de progression en matière de reconnaissance des droits de l'opposition. Il ne faudrait toutefois pas, par trop, s'en lamenter ; G. Carcassonne ayant montré, non sans ironie, combien la situation des députés de l'opposition était enviable, en comparaison de celle des députés de la majorité[8].

[1] Duhamel (O), Mény (Y) (dir.), Dictionnaire constitutionnel, PUF, 1992, p. 677.

1] Huet (S), Questions au gouvernement, les ministres à l'épreuve, Le Figaro, 8 décembre 2009.   [2] Nabli (B), Opposition parlementaire et "contre-démocratie", Le Monde, 28 septembre 2010. [3] Op. Cit. [4] Massot (J), L'État et l'opposition, affrontement polémique ou face à face « républicain »? , Pouvoirs, 2004, p. 125-135. [5] Sur ce point, V.  Surel, Le chef de l'opposition Pouvoirs, 2004, p. 63-80. [6] Le PS installe son « shadow cabinet » à l'Assemblée, Rue 89, 28 juin 2007. [7] Carcassonne (G), Le bonheur de l'opposition, Pouvoirs, 2004, p. 145-155.

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